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INFORMAÇÃO nº 5/2024 PLC
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 158/2024, que: “DISPÕE SOBRE O USO PERMITIDO NA ÁREA QUE ESPECIFICA”
AUTORIA: VEREADOR DR. ROGERIO AMORIM
A Consultoria e Assessoramento Legislativo, no uso das atribuições que lhe são conferidas pelo §1° do art. 233 do Regimento Interno c/c Item 12 do Anexo II da Lei nº 8.058, de 5 de setembro de 2023, informa:
1. SIMILARIDADE
Em pesquisa realizada em bancos de dados da CMRJ, não foram encontradas leis ou proposições similares à presente proposta.
2. TÉCNICA LEGISLATIVA
A proposição atende ao disposto na Lei Complementar nº 48/2000.
O presente projeto não se encontra sob a exigência de apresentação de mapa, prevista na Lei nº 524/1984. Entretanto, reconhece-se o seu valor enquanto método de esclarecimento, posto que o texto do projeto não se configura suficiente para distinguir o bloco atingido pela proposta. Assim, recomenda-se ampliar a descrição do objeto afetado ou indicar precisamente no mapa anexo deste PLC.
3. REQUISITOS REGIMENTAIS – ART. 222
O projeto atende aos requisitos do art. 222 do Regimento Interno.
4. COMPETÊNCIA
A matéria se insere no âmbito dos arts. 30, I, XVII, 266, caput, 267, caput, 421, 422, 429, principalmente o inciso VI, todos da Lei Orgânica do Município - LOM.
A competência da Casa para legislar sobre o projeto fundamenta-se no caput do art. 44, do mesmo Diploma legal.
5. INICIATIVA
O poder de iniciar o processo legislativo é o previsto no art. 69 da LOM.
6. ESPÉCIE NORMATIVA
A proposição reveste-se da forma prevista no art. 67, II, da LOM.
7. NORMAS ESPECÍFICAS
CRFB, em especial o art. 182.
Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001, (Estatuto da Cidade), em especial o art. 2º.
LEI FEDERAL Nº 13.874, DE 20 DE SETEMBRO DE 2019 que Institui a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, em especial o art. 2º.
LEI COMPLEMENTAR Nº 270, DE 16 DE JANEIRO DE 2024, que Dispõe sobre a Política Urbana e Ambiental do Município, (Plano Diretor). Em especial o art. 3º, III.
LEI Nº 6.349, DE 4 DE MAIO DE 2018, que “Tomba, por seu interesse histórico e cultural, a sede do Mercado Municipal do Rio de Janeiro, Centro de Abastecimento do Estado da Guanabara – CADEG.”
8. CONSIDERAÇÕES
8.1. Sobre o Mercado
O CADEG, localizado na Rua Capitão Félix, 110, Benfica, é um mercado de abastecimento com uma área construída de aproximadamente 100.000 m². Situado próximo ao icônico Edifício Pedregulho, o CADEG apresenta características arquitetônicas em sua fachada que remetem ao estilo modernista do edifício projetado por Affonso Eduardo Reidy (1909-1964)
De acordo com BITAR (BITAR, Nina Pinheiro. Patrimônio, trabalho e tempo: o “novo” Mercado Municipal do Rio de Janeiro. Iluminuras, v. 15, n. 36, 2014.) o processo histórico do CADEG passa por três momentos distintos: “o primeiro foi o fim do Mercado Municipal da Praça XV (1907-1962) e criação do CADEG em 1962 (e também Mercado de São Sebastião); o segundo momento foi de esvaziamento de função e de sentido do CADEG com a criação do CEASA em 1974; e, por fim, o retorno do Mercado Municipal com a nomeação do CADEG em 2012.” (pag. 17)
Fundado em 1962 por imigrantes portugueses e italianos, o CADEG é um mercado privado que se tornou um importante centro de distribuição de alimentos. Ele foi construído no local da antiga fábrica de cigarros Veado, a primeira do Brasil.
De acordo com o próprio site, “Foi realizado um concurso para aprovar um projeto arquitetônico que atendesse as necessidades dos comerciantes. O projeto vencedor foi dos Arquitetos Vigor Artese e Moacyr Gomes da Costa.”
Atualmente, o CADEG é o maior distribuidor de flores do Estado do Rio de Janeiro, além de oferecer uma ampla variedade de produtos alimentícios e não alimentícios.
A existência de um mercado deste porte representa, em diversas capitais mundiais, importante equipamento urbano, capaz de formar uma ampla fonte de integração social e reabilitação urbana e suas histórias costumam estar imbricadas em relações de cooperação e tensão entre o Poder Público, a sociedade e os particulares, reescrevendo diferentes formas de relações sociais e políticas.
8.2. Sobre as limitações administrativas
A propriedade urbana está subordinada, seja ela pública ou privada, à política de desenvolvimento urbano, papel conferido constitucionalmente ao ente municipal (art. 182, CF). A determinação constitucional (BRASIL, 2010), também impõe ao município a responsabilidade de dispor sobre o ordenamento territorial, aplicando-se o planejamento, controle do uso, parcelamento e ocupação do território (art. 30, inciso VIII, CF). Grande parte desses instrumentos está contido na Lei Complementar nº 270/2023, que “Dispõe sobre a Política Urbana e Ambiental do Município, institui a revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentável do Município do Rio de Janeiro e dá outras providências.”
Hely Lopes Meirelles observa a licitude nas restrições de uso do solo por lei urbanística, cabe dizer ampliação dos limites edilícios, não implicando isso qualquer ilegalidade por parte do Poder Público ("Limitações Urbanísticas ao Uso da Propriedade", in "Revista de Direito Administrativo", vol. 53, pp. 1 e s.)
Em sede de agravo regimental no RE 746.356 sob sua relatoria, o Ministro Gilmar Mendes (Segunda Turma, julgado em 28-05-2013, DJe-108, publicado em 10.06.2013) consignou:
“Conforme consignado na decisão agravada, o Município é competente para editar leis que imponham limitações administrativas ao direito de construir em face da existência de política de desenvolvimento urbano a ser executada em seu território. É dizer, insere-se no âmbito da competência legislativa municipal a adequação do ordenamento territorial mediante planejamento e controle do uso e ocupação do solo urbano.”
A propriedade real, embora subjugada às diversas restrições, sejam elas construtivas ou de uso, sustentam um conteúdo mínimo, que, caso afetado, nos poria diante do “aniquilamento" da propriedade, isto é, a total impossibilidade de sua utilização econômica. Por apresentarem tais características, são indenizáveis. (Diógenes Gasparini, Direito Administrativo, Saraiva, pág. 294)
Quando ocorre uma limitação administrativa genérica, oriunda de lei (no sentido formal) e não ato concreto especificador, providência individualizada com relação a determinado imóvel, ou seja, gravame particularizado, não há que se exigir indenização. (COUTINHO, Revista de Direito do Ministério Público, Rio de Janeiro, RJ, (3), 1996. p 206)
Profunda é a análise de Bandeira de Mello quanto aos princípios necessários para aplicação das limitações administrativas advindas do zoneamento, e, pode-se afirmar, das normas urbanísticas que impactam a propriedade privada. (DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Natureza jurídica do zoneamento-efeitos. Revista de Direito Administrativo, v. 147, p. 23-38, 1982.)
a) O primeiro postulado estabelece que apenas os dispositivos que apresentam uma natureza de aplicabilidade geral, englobando uma determinada classe de objetos e que possam ser identificados por sua localização geográfica, sem que esta localização atue como um elemento de distinção exclusiva, são incorporados ao ordenamento territorial.
b) Considerando que a Constituição assegura a propriedade ou o direito de propriedade, quaisquer normas subalternas que o disciplinem, incluindo o ordenamento territorial, encontram-se limitadas e não podem comprometer os aspectos fundamentais do direito de propriedade, resultando inadmissível que, sob o pretexto de configurar o contorno normativo do direito de propriedade através do ordenamento territorial, se altere a essência da propriedade.
c) Caso a regulamentação avance a ponto de afetar o uso, fruição ou alienação do bem, diminuindo-o a um estado de insignificância ou inexistência, deve-se reconhecer que o direito em si pode ter sido golpeado sob a justificativa de sua regulamentação, visto que o direito de propriedade se extingue na ausência de suas expressões fundamentais. Assim, o ordenamento territorial não pode servir como meio para invalidar ou imobilizar as expressões do direito de propriedade.
d) O princípio mais crítico e fundamental estabelece que as restrições administrativas, incluindo-se claro, o zoneamento ou as normas que sobre ele se vertam, devem emanar exclusivamente de lei abstrata, lei em sentido formal.
Essas lições encontraram eco em diversas decisões do Supremo Tribunal Federal, dentre as quais ressaltamos o Recurso Extraordinário n.º 140.436, sob a relatoria do Ministro Carlos Velloso:
“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. INDENIZAÇÃO. I - Se a restrição ao direito de construir advinda da limitação administrativa causa aniquilamento da propriedade privada, resulta, em favor do proprietário, o direito à indenização. Todavia, o direito de edificar é relativo, dado que condicionado à função social da propriedade. Se as restrições decorrentes da limitação administrativa preexistiam à aquisição do terreno, assim já do conhecimento dos adquirentes, não podem estes, com base em tais restrições, pedir indenização ao poder público. II. - R.E. não conhecido. (RE 140436, Relator(a): CARLOS VELLOSO, Segunda Turma, julgado em 25-05-1999, DJ 06-08-1999 PP-00045 EMENT VOL-01957-03 PP-00498)”
Por fim, cabe recordar alguns instrumentos contidos em Lei Federal e Municipal, aplicáveis nos casos em que se deva intervir na propriedade urbana, entre eles estão, conforme prevê o Plano Diretor da Cidade:
· Instrumentos de transformação sob as diretrizes estabelecidas no CAPÍTULO VI, Seção I e Seção II a Operação Urbana Consorciada e a Operação Urbana Simplificada.
· Também são aplicáveis as seguintes declarações de Áreas de Especial interesse, previstas no art. 138, §1º do Plano Diretor:
I – Área de Especial Interesse Urbanístico – AEIU: destinada a projetos específicos de estruturação ou reestruturação, renovação e revitalização urbana, onde o Município poderá fixar parâmetros de uso e ocupação do solo distintos dos estabelecidos por esta Lei Complementar;
…
III – Área de Especial Interesse Ambiental – AEIA: destinada à criação de Unidade de Conservação, visando à proteção do meio ambiente natural e da paisagem cultural;
IV – Área de Especial Interesse Turístico – AEIT: área com potencial turístico e para qual se façam necessários controle de usos e atividades, investimentos e intervenções visando ao desenvolvimento da atividade turística;
V – Área de Especial Interesse Funcional – AEIF: caracterizada por atividades de prestação de serviços e de interesse público que exijam regime urbanístico específico, incluindo as atividades de extração mineral existentes e das demais atividades industriais de baixo impacto a elas associadas.
…
VII – Área de Especial Interesse Sociocultural – AEISC: destinada à criação de áreas de proteção do patrimônio cultural, de natureza material e/ou imaterial, por conservar características socioespaciais, culturais e históricas:
XI – Área de Especial Interesse Cultural, Turístico e Desportivo – AEICTD: compreende estádios e complexos esportivos e seu entorno, com potencial turístico e cultural, visando o desenvolvimento dessas atividades através de regulamentação específica.
· A Outorga Onerosa do Direito de Construir, arts 111 a 114.
· A Transferência do Direito de Construir, arts. 117 a 119.
Havendo a necessidade de uma intervenção mais drástica na propriedade, cita-se o Decreto-Lei nº 3365/41, cujo art. 2º estabelece que: “Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.”
Insta recordar que a desapropriação por utilidade pública não se reveste de urgência e objetiva melhorias na comodidade e na utilidade de uma configuração definida pelo Poder Público em prol da sociedade.
Tem-se ademais a possibilidade de aplicação do instrumento de tombamento, regido pelo instrumento federal, DECRETO-LEI Nº 25, DE 30 DE NOVEMBRO DE 1937, atentando-se à limitação quanto ao tombamento de “uso” face à decisão do STF na RE 219.292, o que de fato se coaduna com a questão tratada nesta informação.
É o que compete a esta Consultoria informar.
Rio de Janeiro, 13 de março de 2024.
CHARLOTTE CASTELLO BRANCO JONQUA
Consultora Legislativa
Matrícula 10/815.049-2
De acordo.
MARIA CRISTINA FURST DE F. ACCETTA
Consultora-Chefe da Consultoria e Assessoramento Legislativo
Matrícula 60/809.345-2