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Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Projeto de Lei nº 1513/2022 (Mensagem nº 60/2022) que “Estima a receita e fixa a despesa do Município do Rio de Janeiro para o exercício financeiro de 2023”.


Autor: PODER EXECUTIVO


Relatora: Vereadora Rosa Fernandes

Chega tempestivamente ao exame desta Comissão a Lei Orçamentária para 2023. Trata-se do Projeto de Lei nº 1513/2022 (Mensagem nº 60/2022), de autoria do Poder Executivo, que “Estima a receita e fixa a despesa do Município do Rio de Janeiro para o exercício financeiro de 2023” e está assim composto, num breve esboço: texto da Mensagem e seus demonstrativos; texto do Projeto de Lei; anexos I a IV; resumo do orçamento de investimento das empresas, anexo V; demonstrativo da receita estimada e da despesa fixada dos orçamentos fiscal e da seguridade social, anexo VI; consolidação dos quadros orçamentários, anexo VII; e, por fim, metas fiscais, riscos fiscais e metas e prioridades, anexos VIII, IX e X, reenviados com as alterações dos anexos que constam na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2023 (Lei nº 7.475/2022),incluindo-se no anexo X o demonstrativo das categorias de programação decorrentes das ações e produtos criados por Emenda Legislativa na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2023.


1 – MENSAGEM E SEUS DEMONSTRATIVOS


Ao Poder Público Municipal cabe fazer ou deixar de fazer tão somente aquilo que a lei expressamente autoriza. Ajustado o princípio da legalidade à arrecadação e ao uso de recursos públicos, a iniciativa e a necessidade de formalização legal das leis orçamentárias se impõem ao Poder Executivo. Com fulcro no art. 165 da Constituição da República Federal e no art. 22 da já vetusta Lei Federal nº 4.320/1964, que “Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”, por simetria, no art. 71 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro e nos artigos 17 e 18 da Lei Municipal nº 207/1980, que “Institui o Código de Administração Financeira e Contabilidade Pública do Município do Rio de Janeiro”, S.Ex^a. o Sr. Prefeito da Cidade encaminha à Câmara Municipal do Rio de Janeiro o presente projeto de lei, cuja análise e considerações a Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ora oferece, pois assim nos impõe mais de perto o art. 300 do nosso Regimento Interno.

A mensagem cita o crescimento do PIB em 2021 de 4,60%. Cita a expectativa inicial do PIB para 2022 próximo de zero, mas com perspectiva de melhora nos 1º e 2º trimestres, fazendo com que o mercado e o governo revejam para cima as expectativas do desempenho da economia. Quanto à taxa de desemprego, esta baixou de 15,0% no período mais crítico da pandemia para 9,1% no trimestre móvel que findou em julho de 2022, menor taxa registrada em sete anos. A taxa de inflação (IPCA-E) atingiu 10,06% em 2021, bem acima dos 4,52% de 2020. Para 2022, projeta-se uma taxa de inflação de 8,89%, mostrando uma tendência de queda. A expectativa de inflação para 2023 é de 4,39%, sendo utilizada nas estimativas de receitas e despesas do PLOA 2023. A estimativa da taxa de juros básica Selic para 2023 é de 9,75%, enquanto espera-se que encerre 2022 acima de 13%,tendo como principal objetivo evitar a alta da inflação.

A mensagem menciona, também, as medidas de ajuste fiscal adotadas pela administração. Foram propostas medidas estruturantes para o equilíbrio e sustentabilidade das contas municipais, quais sejam: a Reforma Previdenciária, a Reforma Tributária e o Novo Regime Fiscal.

Também expressado na mensagem, o assim chamado Cenário Social, separado por Temas Transversais, dá forma discursiva ao emaranhado de códigos orçamentários, traduzindo não só as atividades regulares de cada secretaria ou entidade da administração indireta como as principais intervenções realizadas em 2021 e a serem realizadas em 2023.

Dando sequência com os anexos da Mensagem, o primeiro demonstrativo - memória de cálculo da receita - está previsto no art. 12 da Lei Complementar nº 101/2000 – cognominada Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. A metodologia empregada pela Prefeitura para estimar as receitas orçamentárias para 2023, sem grandes minudências e enredamento, considerou o comportamento mensal da arrecadação nos três últimos exercícios; o comportamento mensal da arrecadação no primeiro semestre do exercício corrente; as circunstâncias de ordem conjuntural que possam afetar o desempenho de cada fonte de receita; a expectativa para o cenário macroeconômico; a receita extraordinária da outorga para prestação regionalizada dos serviços de fornecimento de água e esgotamento sanitário; e as alterações na legislação, incluindo a renúncia de receita. Estima-se para 2023 uma receita total de R$ 43,939 bilhões, sendo R$ 39,763 bilhões para as Receitas Correntes e R$ 4,177 bilhões para as Receitas de Capital.

Em relação às Receitas Correntes, nota-se um crescimento nominal modesto de 3,10% em relação ao previsto na lei orçamentária para 2022 e um crescimento nominal de 6,44% em relação ao que foi realizado em 2021.

Quanto às Receitas de Capital, nota-se um crescimento significativo de 224,04% em relação ao previsto na lei orçamentária para 2022 e um crescimento nominal expressivo de 3.380,83% em relação ao que foi realizado em 2021.

Há que se destacar ainda o quadro de evolução e projeção da receita de 2019 a 2025 do demonstrativo nº 1, onde está previsto um crescimento constante das Receitas Correntes a partir de 2019, podendo atingir R$ 43 bilhões em 2025. Quanto às Receitas de Capital, estão previstos aumentos expressivos em 2022 e 2023 e quedas significativas em 2024 e 2025. Ressalta-se a receita com operações de crédito estimada para 2023 de R$ 3,861 bilhões.

O demonstrativo nº 2 exibe um quadro sintético com histórico do saldo da dívida pública consolidada, de 2017 a 2022; uma tabela com vários parâmetros das dívidas fundadas contratuais, interna e externa, incluindo o saldo devedor fechado em 29/07/2022, que é de R$ 18,07 bilhões, ocorrendo uma redução em relação ao montante registrado no mesmo demonstrativo do PLOA 2022 (R$ 18,29 bilhões); e o cronograma de dispêndio - amortização e encargos - da dívida fundada interna e externa da administração direta, para o período de 2022 a 2044.

As ordens precatórias a serem cumpridas no exercício de 2023, com os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais (Constituição Federal art. 100, § 5º; e art. 10 e art. 30, §7º da LRF), estão arroladas no demonstrativo de nº 3. As dotações para precatórios atingem no orçamento do Município, para o próximo exercício, um total de R$ 373,5 milhões de reais, correspondendo a uma redução significativa de R$64,5 milhões de reais em valores absolutos, e de 17,3% em termos relativos, em relação a 2022 (R$ 438 milhões de reais).

O demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com as metas fiscais, demonstrativo nº 4, é, ipsis verbis, o apresentado para as metas fiscais, no anexo VIII. Falaremos dele, portanto, mais adiante também.


O demonstrativo nº 5 lista os projetos selecionados mediante o processo de orçamento participativo, desdobrados em subtítulos. O demonstrativo apresenta apenas quatro ações resultantes da participação popular na confecção do orçamento, mesmo número de ações constantes no orçamento de 2022, o que é muito pouco, demonstrando a diminuta participação da população carioca.

Os três demonstrativos, de números 6, 8 e 9, quais sejam, número de vagas escolares existentes e da respectiva expansão prevista, o número de leitos hospitalares ativados e dos respectivos aumentos previstos, e o número de equipes do programa de saúde da família (executado e projetado) cumprem, mais uma vez, o papel de qualificar a análise e a aprovação da proposta de orçamento pela Câmara.

Por último, foram acrescentados os demonstrativos de números 7 e 10, fruto de emendas parlamentares, quais sejam, lista de espera de vagas em creches e orçamento criança e adolescente - OCA, que dão maior qualidade às informações nas áreas da educação, saúde e assistência social. Cabe ressaltar que o dispositivo da LDO 2023 (inc. XIV, do §2º, do Art. 9º) que obriga a inclusão na mensagem do demonstrativo do orçamento criança e adolescente foi vetado, e, posteriormente, o veto foi derrubado pelo Parlamento Municipal. Portanto, o demonstrativo consta na mensagem, ao contrário do demonstrativo da execução orçamentária dos recursos recebidos a título de Emendas Parlamentares Federais no exercício anterior, discriminados por autor da emenda e programa de trabalho onde os recursos foram efetivamente aplicados, que não aparece na mensagem devido a manutenção do veto ao inc. XII, do §2º, do Art. 9º da LDO 2023.


2 – PROJETO DE LEI


Para o exercício financeiro de 2023 o texto do Projeto estima a receita total do Município em R$ 43.939.172.652,00 (quarenta e três bilhões, novecentos e trinta e nove milhões, cento e setenta e dois mil e seiscentos e cinquenta e dois reais), sendo R$ 33.297.087.135,00 (trinta e três bilhões, duzentos e noventa e sete milhões, oitenta e sete mil e cento e trinta e cinco reais) do Orçamento Fiscal e R$ 10.642.085.517,00 (dez bilhões, seiscentos e quarenta e dois milhões, oitenta e cinco mil e quinhentos e dezessete reais) do Orçamento da Seguridade Social. A despesa total foi fixada, em idêntico valor, ou seja, R$ 43.939.172.652,00 (quarenta e três bilhões, novecentos e trinta e nove milhões, cento e setenta e dois mil e seiscentos e cinquenta e dois reais), desdobrada em Orçamento Fiscal, R$ 27.558.403.124,00 (vinte e sete bilhões, quinhentos e cinquenta e oito milhões, quatrocentos e três mil e cento e vinte e quatro reais), e Orçamento da Seguridade Social, R$ 16.380.769.528,00 (dezesseis bilhões, trezentos e oitenta milhões, setecentos e sessenta e nove mil e quinhentos e vinte e oito reais).

Estão aqui de uma só vez cumpridos quatro dos princípios orçamentários insculpidos na Constituição da República e na Lei nº 4.320/1964: princípio orçamentário da unidade, da universalidade, da anualidade e do equilíbrio.

Cabe ressaltar o significativo aumento da receita total estimada e da despesa total fixada, em valores nominais, no montante de R$ 4.085.483.098,00, comparando-se as propostas orçamentárias de 2022 e 2023,apresentando um aumento de 10,25%.

O princípio orçamentário da exclusividade, por sua vez, estabelece que a Lei Orçamentária Anual não deve conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Não está incluído nesta proibição, ressalvada pelo §8º do art. 165 da Constituição Federal, o disposto na Seção IV do texto do projeto de lei, intitulada Autorização para Abertura de Crédito. O Poder Executivo solicita desta feita à Câmara o limite que considera adequado à sua gestão, de até trinta por cento do total da despesa fixada já mencionada, o que equivale à R$ 10,16 bilhões, excluindo da base de cálculo o serviço da dívida e as operações de crédito contratadas e a contratar, e sem considerar as não onerações incluídas no art. 9º. Para se ter uma ideia da excessiva margem de remanejamento proposta, em 2021 o percentual máximo fixado foi de trinta por cento e o atingido foi de 4,85%. Quanto aos demais dispositivos do texto, nenhum confronta o princípio da exclusividade.

Considere-se atendido, também, o princípio orçamentário da não-afetação da receita, que veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a destinação de recursos à saúde e a educação. Neste aspecto, resta amplamente contornada a presumível vinculação estabelecida pelas Leis Municipais n^os 5.553/2013 e 2.923/1999, já que os valores a serem disponibilizados para incentivo fiscal a projetos culturais e projeto pró-educação são remetidos ao texto da lei orçamentária, artigos 14 e 15, destarte para o conjunto do orçamento.

Por último, propomos uma sugestão de melhoria para tornar mais transparentes as peças orçamentárias futuras, que consistena inclusão no texto da lei do valor total das receitas e despesas intraorçamentárias.


3 – ANEXOS I A IV E ANEXO V


Os ANEXOS I a IV são os mais remotos demonstrativos instituídos pela Lei nº 4.320/1964, código que depois de seu jubileu ainda aguarda um substituto à altura. Os Anexos I e II apresentam um resumo da receita e da despesa com o desdobramento inicial por categoria econômica – corrente e capital. Os Anexos III e IV apresentam em comum uma visão geral dos gastos por áreas de governo. Ressalte-se no Anexo III - Despesa por Função - os valores destinados à Educação, Saúde, Previdência Social, Urbanismo, Administração, Encargos Especiais, Transportes, Legislativa e Saneamento, que, somados, representam quase 93% 0do orçamento municipal.

O Anexo V mostra um resumo do orçamento de investimento das empresas e sociedades de economia mista municipais, com relevo especial para: Empresa Municipal de Informática - IPLANRIO, vinculada à Secretaria Municipal de Fazenda e Planejamento, R$ 63,23 milhões; Companhia de Engenharia de Tráfego - CET-RIO, vinculada à Secretaria Municipal de Transportes, R$ 15,96 milhões; e Companhia Municipal de Limpeza Urbana - COMLURB, vinculada à Secretaria Municipal de Conservação, R$ 6,30 milhões, que, juntas, perfazem 92,5% dos investimentos das empresas estatais.

Destaca-se também como parte do Anexo V, o orçamento de investimento das empresas e sociedades de economia mista não dependentes, onde se sobressaem: a Agência de Fomento do Município do Rio de Janeiro S/A - INVEST.RIO, com investimentos da ordem de R$ 41,78 milhões; a Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto do Rio de Janeiro-CDURP, com investimentos da ordem de R$ 40,48 milhões; e a Companhia Municipal de Transporte Coletivos - CMTC RIO/MOBI-RIO, criada em 2021 para resolver os sérios problemas do transporte público por ônibus, com investimentos da ordem de R$ 3,76 milhões.


4 – DEMONSTRATIVO DA RECEITA ESTIMADA E DA DESPESA FIXADA - ANEXO VI


Pudesse o orçamento ser resumido em apenas um demonstrativo para receita prevista e outro para despesa fixada, sem dúvida nos limitaríamos ao Anexo VI. Ele representa o tronco do qual deriva grande parte dos demais demonstrativos. Tanto maior o esmero na elaboração prévia destas duas peças, menor a necessidade de dispor de créditos adicionais durante o exercício financeiro. Aqui se cumpre o princípio orçamentário da especialização, que confere maior transparência ao processo orçamentário e inibe o excesso de flexibilidade na alocação dos recursos pelo Poder Executivo. A despesa está disposta em 3.009 créditos orçamentários, agregados em 520 ações, na forma de projetos, atividades e operações especiais, sendo que 282 ações possuem produtos. As 520 ações estão distribuídas em 99 programas classificados como estratégicos, complementares ou outros tipos, distribuídos por 7 temas transversais. Aliado ao localizador de gasto presente no demonstrativo de subtítulos, que trataremos mais adiante, julgamos assim satisfeitos o artigo 5º da Lei nº 4.320/1964 e o artigo 5º, §4º da Lei de Responsabilidade Fiscal.


5 – CONSOLIDAÇÃO DOS QUADROS ORÇAMENTÁRIOS - ANEXO VII


Apresenta-se a legislação referente à receita do Município, a legislação da despesa, os atos de alteração da estrutura organizacional e organogramas do Poder Executivo. Há um quadro com a codificação das fontes de recursos, que apresenta novos códigos numéricos e descrições das fontes, apresentando de forma mais transparente a origem dos recursos, em obediência a Portaria Conjunta STN/SOF nº 20/2021 e a Portaria STN nº 710/2021. Entretanto, não foram inseridas as fontes de recursos que começam com o dígito “2”,que representam recursos de exercícios anteriores. Há quadros esparsos atinentes à Lei nº 4.320/1964, como a evolução da receita e da despesa nos últimos anos, a receita e aplicação de fundos especiais, e outros mais, baseados em variações do demonstrativo da despesa fixada. Há dois quadros importantes relativos à afetação de receitas para as áreas de educação (art. 212, caput, da Constituição Federal) e saúde (art. 198, § 2º, da Constituição Federal). Ainda que as vinculações mínimas de 25% para manutenção e desenvolvimento do ensino e os 15% para ações e serviços públicos de saúde refiram-se propriamente à execução do orçamento, os valores meramente previstos para 2023 neste projeto de lei de 25,01% e 18,59%, respectivamente, ensejam a realização dessas obrigações por parte da Prefeitura. Nesta consolidação cabem ainda: o quadro demonstrativo da relação despesa de pessoal e receita corrente líquida, cuja previsão para 2023 é de 53,14%, abaixo, portanto, do limite de 60% estabelecido para os municípios (LRF, art. 19, inciso III), mas, bem acima do limite previsto para 2022 que é de 48,56%; as categorias de programação financiadas com operações de crédito, informativo que trataremos no próximo item, no tema da dívida pública; e, por fim, os demonstrativos de n^os I a III – por temas transversais – que evidenciam, sempre por grupo de natureza da despesa e origem de recursos, os diversos programas de governo, segundo metodologia própria construída pela administração municipal no Plano Plurianual 2022-2025 – Lei nº 7.234, DE 12 de janeiro de 2022.

No Demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, salta aos olhos o valor do incentivo a ser concedido as empresas de ônibus, relacionado à tarifa do serviço de transporte público coletivo de passageiros, da ordem de R$ 907,00 milhões, em obediência a Lei Complementar nº 237, de 02 de dezembro de 2021.

Outro demonstrativo a ser destacado é o da projeção da relação entre despesas correntes e receitas correntes, em obediência ao inc. XVIII, do § 1º, do Art. 9º da Lei 7.475/2022 (LDO 2023). A relação projetada entre despesas e receitas correntes ficou em 94,75%, portanto, abaixo do limite máximo de 95%. Ademais, só nos resta esperar que após a execução orçamentária de 2023 o limite não seja ultrapassado, pois violará o Art. 167-A da Constituição Federal (introduzido pela Emenda Constitucional nº 109/2021).


6 – ANEXOS DE METAS FISCAIS E DE RISCOS FISCAIS - ANEXOS VIII E IX


Os anexos VIII e IX são, a bem dizer, meras atualizações da Lei nº 7.475/2022 - Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO para 2023, ou seja, refazem determinados valores e metas que se tornaram obsoletos entre o envio da proposta de LDO, meados de abril, e o envio desta lei orçamentária anual. Os anexos de metas fiscais e riscos fiscais, em especial, são dois importantes instrumentos estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para explicitação e controle das contas públicas.

No anexo de metas fiscais destacam-se, para 2023, o resultado primário de R$ 2,84 bilhões e o resultado nominal de R$ 5,73 bilhões, que equivale a um aumento da dívida consolidada líquida de 2022 para 2023.

No que se refere à “regra de ouro” (Constituição Federal, art. 167, III e LRF, art. 12, § 2º), que visa a impedir, na soma geral, que despesas correntes, como pagamento de funcionários, despesas administrativas e juros sejam financiadas com operações de crédito, o Projeto de Lei a ratifica no demonstrativo da aplicação dos recursos a serem financiados com operações de crédito realizadas e a realizar. Prevê-se que no exercício financeiro de 2023 o montante das receitas de operações de crédito não será superior ao total das despesas de capital. Há estimativa de contratação de R$ 3.860.824.778,00 de operações de crédito, sendo que as despesas com investimento estão fixadas emR$ 4.747.187.293,00 e as despesas com inversões financeiras estão fixadas em R$ 136.212.546,00.

Já o anexo IX - o demonstrativo de riscos fiscais e providências - tem por objetivo dar transparência sobre os possíveis eventos com potencial para afetar o equilíbrio fiscal do Município. São apresentadas as demandas judiciais em andamento com risco de ônus financeiro para a Cidade, as dívidas em processo de reconhecimento e outros passivos contingentes. As ações judiciais contra as empresas públicas perfazem um total de R$ 600,87 milhões. As dívidas em processo de reconhecimento somam R$ 92,33 bilhões, enquanto outros passivos contingentes totalizam R$ 20,29 bilhões.


7 – ANEXO DE METAS E PRIORIDADES PARA 2023- ANEXO X

Como dito anteriormente, trata-se neste caso também de uma atualização da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Contudo, especificamente quanto a este anexo, o envio das metas e prioridades para 2023 junto com a lei orçamentária tem a conveniência de forçar uma compatibilização entre essas duas peças, em conformidade com o que dispõe o §2º, art. 165, da Constituição Federal.

Este documento, em termos gerais, serve de meio caminho entre as intervenções literalmente expressas na Mensagem ou imaginadas pelos secretários municipais e frieza dos códigos e valores constantes do demonstrativo da despesa fixada. Sua qualidade, portanto, está fortemente associada ao sucesso dessa mediação, que expressa uma visão do que o governo efetivamente faz com os seus recursos em termos de metas físicas.

No conjunto, podemos afirmar que o anexo X se apresenta bem constituído e mostra um grande esforço da Prefeitura em conectar sua programação financeira à execução concreta das diversas ações de governo. Das 520 ações programadas, 282 apresentam produtos e metas físicas.

A proposta orçamentária nesta ocasião apresentada por S.Ex^a. o Sr. Eduardo Paes atende às formalidades legais e se enquadra nos critérios vigentes de finanças públicas e de apropriada técnica orçamentária, apesar das poucas fragilidades apontadas no relatório acima.

Em vista disso, e no intuito de encetar o processo de tramitação deste importante instrumento de planejamento e controle para a Administração Pública Municipal, que seguramente receberá aperfeiçoamentos por parte desta Casa de Leis, tendo sempre como desígnio o bem maior para a Cidade, opinamos pelo parecer FAVORÁVEL.


A Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira, em reunião realizada em 17 de outubro de 2022, aprovou o voto da Relatora, Vereadora Rosa Fernandes, FAVORÁVEL, ao Projeto de Lei nº 1513/2022 (Mensagem nº 60/2022), de autoria do Poder Executivo.