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Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Projeto de Lei nº 1942/2023 (Mensagem nº 74/2023) que “DISPÕE SOBRE AS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2024 E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.
Autor: PODER EXECUTIVO
Relatora: Vereadora Rosa Fernandes
(FAVORÁVEL)
I - RELATÓRIO
Nos termos do disposto no Inciso II, Parágrafo Único, do Art. 258 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro, o Exmo. Sr. Prefeito envia Mensagem nº 74/2023 contendo projeto de lei recebido como de nº 1942, de 2023, que “Dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício financeiro de 2024 e dá outras providências”. A proposição está assim estruturada: disposições preliminares no Capítulo I; prioridades e metas da administração pública municipal, Capítulo II; metas e riscos fiscais, Capítulo III; diretrizes gerais para o orçamento, Capítulo IV; disposições sobre alterações na legislação tributária, Capítulo V; das normas de acompanhamento e de avaliação da execução das metas físicas dos programas do plano plurianual Capítulo VI; disposições relativas ao equilíbrio fiscal e sustentabilidade da dívida, Capítulo VII, e; disposições finais, Capítulo VIII. Sumariamente relato, a seguir, cada uma de suas partes.
1. PRIORIDADES E METAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL
Em seu Artigo 2º, caput, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias afirma sua dependência estrutural em relação a dois outros importantes instrumentos de planejamento municipal que lhe são prévios: o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentável do Município do Rio de Janeiro – Lei Complementar nº 111, de 1º de fevereiro de 2011, que ainda está vigente no momento do recebimento deste PLDO, e o Plano Plurianual 2022-2025. A dependência estrutural se traduz no Anexo de Metas e Prioridades, que é parte integrante da lei de diretrizes orçamentárias para 2024.
O parágrafo 1º deste artigo dispõe que na Lei Orçamentária Anual para o exercício financeiro de 2024 o Poder Executivo destinará recursos não só para as ações discriminadas no Anexo de Metas e Prioridades, mas igualmente para as demais ações de caráter continuado e cujos objetivos básicos sejam: a provisão dos gastos com o pessoal e encargos sociais; compromissos relativos ao serviço da dívida pública; as despesas indispensáveis ao custeio dos serviços públicos e de manutenção da administração municipal; e a conservação e manutenção do patrimônio público.
O parágrafo 2º, por sua vez, dá ao Administrador Público a possibilidade de rever as metas e prioridades estabelecidas no citado Anexo, seja por envio de novas metas no período de discussão da Lei Orçamentária no final do ano, seja pela necessidade de ulteriores ajustes durante a execução orçamentária e financeira em 2024, com as devidas alterações no Plano Plurianual 2022-2025.
2. METAS E RISCOS FISCAIS
O Capítulo III é composto pelos artigos 3º e 4º. O Art. 3 º diz que integram a LDO dois anexos referenciados nos §§ 1º e 3º do Art. 4º da Lei Complementar nº 101, de 2000 – Anexo de Metas Fiscais e Anexo de Riscos Fiscais. O Anexo de Metas Fiscais é de suma importância, pois estabelece as metas de resultado primário e nominal, dentre outras, além de ser referência, de acordo com o Art. 36 do projeto de lei em comento, para a confecção do cronograma anual de desembolso mensal (das despesas). O Anexo de Riscos Fiscais, a que se refere o Art. 4º, apresenta o rol de passivos contingentes, que se subdivide em demandas judiciais e dívidas em processo de reconhecimento, segregados pelas áreas cível, fiscal e trabalhista, que poderão se materializar em 2024.
Antes de passar adiante, cabe fazer as seguintes observações. O Anexo de Metas Fiscais estima em R$ 44,311 bilhões a receita total para o próximo ano, montante igual ao da despesa fixada total. O referido anexo fixa uma meta de resultado nominal de cerca de R$ 477 milhões negativos, valor correspondente a uma diminuição do endividamento líquido para 2024 em comparação com 2023. Quanto à meta de resultado primário, está previsto um superávit de R$ 267 milhões. A dívida consolidada bruta atingirá R$ 15,658 bilhões e a dívida consolidada líquida, R$ 15,185 bilhões. As metas citadas acima estão em valores correntes.
3. DIRETRIZES GERAIS PARA O ORÇAMENTO
O Capítulo IV possui 36 artigos (do Art. 5º ao 40) e algumas dezenas de incisos, sendo o Capítulo que traz a parte mais importante do projeto.
Quanto ao Artigo 9º, o Projeto de Lei Orçamentária para 2024, a ser encaminhado à Câmara Municipal até três meses antes do encerramento do exercício financeiro de 2023, terá como composição básica: o texto da lei (Inciso I); o quadro geral da receita dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social por categoria econômica e natureza da receita, segundo a origem dos recursos (Inciso VIII); e o quadro geral da despesa dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social por Poder e Órgão, segundo as categorias de programação, grupos de natureza da despesa, fontes de recursos e modalidades de aplicação (Inciso XI). Estes três componentes formam a base do orçamento, sendo que os demais resumos, quadros e demonstrativos são derivados dos quadros gerais da receita e da despesa. Este arranjo fixo é definido pela Lei Federal nº 4.320/1964, balizando-se pela nossa Carta Federal.
O Inciso XII trata do mesmo tema do Artigo 17, sendo este mais completo ao determinar que terá destaque o orçamento de investimento das Empresas e Sociedades de Economia Mista, cuja despesa será detalhada em programas e ações, indicando se pertencem ao Orçamento Fiscal ou ao Orçamento da Seguridade Social.
O Inciso XIII, último do caput deste artigo, agrega outros quadros demonstrativos sob o título de “consolidação dos quadros orçamentários”, que estão logo a seguir definidos no parágrafo primeiro, entre os quais destaco: despesa de pessoal e encargos sociais por Poder, comparada à receita corrente líquida, nos termos dos Artigos 19 e 20 da Lei Complementar nº 101, de 2000, e do Art. 260 da Lei Orgânica do Município (Inciso XI); aplicação anual dos recursos na manutenção e desenvolvimento do ensino nos termos do Art. 212 da Constituição Federal e dos Artigos 70 e 71 da Lei Federal nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, por Órgão, detalhando naturezas da receita e valores por categorias de programação, grupos de natureza da despesa e modalidade de aplicação (Inciso XII); aplicação anual do Município em ações e serviços públicos de saúde, por categoria de programação, grupos de natureza da despesa e modalidade de aplicação, conforme Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000, e Artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012 (Inciso XIII); categorias de programação a serem financiadas com recursos de operações de crédito realizadas e a realizar, com indicação da dotação, do grupo de natureza da despesa, da modalidade de aplicação e do orçamento a que pertencem (Inciso XIV); estimativa e compensação da renúncia de receita, de acordo com o Art. 165, § 6º, da Constituição Federal (Inciso XVI) e; projetos, por categoria de programação, que forem desdobrados em produtos e subtítulos (Inciso XVII).
O parágrafo 2º deste mesmo artigo trata da Mensagem que acompanha proposta orçamentária a ser enviada ao Legislativo, cuja composição está também definida pela Lei Federal nº 4.320/1964. Todavia há uma diferença. Além dos relatórios qualitativos que procuram situar o orçamento dentro da política econômica e social do Governo e considerações sobre o desempenho financeiro da Prefeitura e outros informes de natureza técnica, como memória de cálculo das receitas, demonstrativos da dívida fundada e relação dos precatórios a serem liquidados em 2024, obrigatórios por lei ou por mandamento constitucional, há ainda outras informações com intuito de subsidiar o parlamento quando da análise do orçamento anual e que estão, de certa forma, sob a discricionariedade dos gestores públicos. Como exemplo, temos os demonstrativos do número de vagas escolares existentes e da respectiva expansão prevista, do número de leitos hospitalares ativados e dos respectivos aumentos previstos e do número de equipes dos Programas de Saúde da Família, enfim, e outras necessidades de informação que possam quiçá surgir na tramitação desta Lei de Diretrizes Orçamentárias por meio de emendas parlamentares.
Passo agora ao Artigo 12 da proposição, onde se afirma que o Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA terá sua despesa discriminada pelos 11 (onze) incisos listados em sequência, os quais correspondem em grande parte às usuais classificações orçamentárias da despesa: classificação institucional, Inciso I; funcional-programática, Incisos II a IV; por esferas orçamentárias, Inciso VII; por fonte de recursos, Inciso VIII; classificação segundo a sua natureza, Incisos IX, X e XI; e por fim, detalhamento da programação, Incisos V e VI. Sucede, no entanto, que a rigor não há ainda no PLOA, pelo menos não houve nos últimos anos, discriminação de despesas por Subtítulo (Inciso VI). Pode-se saber a despesa programada no Orçamento por qualquer entrada: Unidade Orçamentária, Função, Subfunção, Programa, Esfera, Fonte, enfim, mas não por Subtítulo. Há discriminação no sistema de controle orçamentário e financeiro do Município - FINCON na etapa de execução orçamentária, mas não na fase de planejamento e programação decorrentes de lei. Trata-se de uma limitação de plataforma computacional do Município, mas que não diminui o esforço levado a cabo até agora pela Secretaria de Fazenda e Planejamento para especificar a localização física das ações. Ressalte-se que embora a União adote procedimento diverso, não há norma legal impondo a discriminação da despesa por subtítulo nessa fase do ciclo orçamentário.
A Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2024, pelo que dispõe o Artigo 24 da proposição em análise, conterá Reserva de Contingência, que poderá ser utilizada tanto para abertura de créditos adicionais quanto para atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos imprevistos.
Cabe-nos destacar neste capítulo a Seção III – Vedações, que, no Artigo 30, proíbe a consignação na Lei Orçamentária de recursos para clubes e associações de servidores. No mesmo artigo é permitida a concessão de subvenção social a entidades privadas sem fins lucrativos nas áreas de assistência social, saúde e educação, que estejam registradas no Conselho Nacional de Assistência Social. É importante frisar que, de acordo com o § 4º do Artigo 30, a concessão de subvenção social à entidade sem fins lucrativos deve constar em lei específica.
Ressalta-se por fim, ainda neste capítulo, a Seção V – Disposições sobre a Limitação Orçamentária e Financeira – especialmente por remeterem a temas caros ao Estado e da União nesta conjuntura de crises política e econômica. Diz o Art. 36 em seu caput que “O Poder Executivo deverá elaborar e publicar, até trinta dias após a publicação da Lei Orçamentária para o exercício financeiro de 2024, cronograma anual de desembolso mensal, observando, em relação às despesas constantes desse cronograma, a austeridade necessária à obtenção das metas de resultado primário e nominal, em conformidade com o Art. 8º da Lei Complementar nº 101, de 2000”. O Artigo 37, por sua vez, estabelece critérios para limitação de empenhos das dotações orçamentárias e de movimentação financeira para atingir metas de resultado primário ou nominal. São critérios claros e que estabelecem também prioridades de corte em eventual caso de restrição financeira, na proporcionalidade de recursos discricionários alocados pelo orçamento em: “outras despesas correntes”, “investimentos” e “inversões financeiras”. Não serão, contudo, assim diz o parágrafo 1º, objeto de limitação de empenho as despesas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, de precatórios judiciais e de obrigações constitucionais e legais.
4. DISPOSIÇÕES SOBRE ALTERAÇÕES NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA
O capítulo Disposições sobre alterações na Legislação Tributária tem 3 artigos (41, 42 e 43), e seu Art. 41 traz as duas formas de estimativa e discriminação de receitas: considerando a legislação tributária vigente até a data do envio do PLOA à câmara municipal; e considerando efeitos de alterações na legislação tributária resultantes de Projetos de Lei enviados à Câmara Municipal até 3 meses antes do encerramento de 2023, se for o caso. Na hipótese de não aprovação, ou aprovação parcial das alterações propostas, até 31 de dezembro de 2023, as despesas relacionadas às referidas receitas não seriam executadas ou executadas parcialmente.
5. DAS NORMAS DE ACOMPANHAMENTO E DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO DAS METAS FÍSICAS DOS PROGRAMAS DO PLANO PLURIANUAL
No PLDO para 2024 temos pela primeira vez o Capítulo VI - Das Normas de Acompanhamento e de Avaliação da Execução das Metas Físicas dos Programas do Plano Plurianual, que em exercícios anteriores tinha sido adicionado na LDO por emenda parlamentar. O capítulo possui apenas um artigo, que fala sobre a produção de informações e conhecimentos para o aperfeiçoamento da ação governamental, favorecendo a transparência sobre a execução das metas físicas.
6. DISPOSIÇÕES RELATIVAS AO EQUILÍBRIO FISCAL E SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA
O Capítulo VI está composto por três artigos, e um deles, o Art. 45 possui uma alteração comparado ao PLDO referente ao exercício de 2023.
Além de atender ao disposto no Art. 164-A da Constituição Federal, agora o Art. 45 diz que também deverão ser atendidas as disposições da Lei Complementar 235, de 03 de novembro de 2021, que Cria o Novo Regime Fiscal do Município, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e define mecanismos de controle, estabilização e preservação para corrigir os desvios que afetaram o equilíbrio das contas públicas, no âmbito do Município do Rio de Janeiro.
O dispositivo do Art. 46, que fez parte das leis de diretrizes orçamentárias dos últimos anos, garante recursos, na Lei Orçamentária, para pagamento da despesa com a dívida contratual e com o refinanciamento da dívida pública municipal, ou seja, assegura recursos para pagamento do serviço da dívida em 2024.
O Art. 47 diz que se for apurado que a relação entre despesas correntes e receitas correntes supera 95%, é facultado aos Poderes Executivo e Legislativo, no caso específico dos Municípios, aplicar as vedações elencadas nos dez incisos do Art. 167-A da Constituição Federal. Em relação ao citado limite, o Projeto de Lei Orçamentária para 2024, a ser enviado pelo Poder Executivo, deverá trazer demonstrativo com a projeção da relação entre receitas correntes e despesas correntes, de acordo com o inciso XVIII do § 1º do Art. 9º da proposição.
Já o parágrafo 1º do Art. 47 determina que se a relação entre despesas correntes e receitas correntes apurada no exercício de 2022 ultrapassar 95%, o Poder Executivo deverá limitar as despesas financiadas com recursos ordinários não vinculados a 97,5% da receita corrente estimada na Lei Orçamentária para 2024. No exercício de 2022, a relação entre despesas correntes e receitas correntes atingiu 92,30%, abaixo do novo limite constitucional introduzido pela EC nº 109.
Por último, o parágrafo 2º do Art. 47 estabelece que 2,5% da receita corrente estimada na Lei Orçamentária para 2024 seja vinculada a um programa de trabalho específico, podendo ser utilizada em despesas de capital, serviço da dívida ou despesas previdenciárias.
7. DISPOSIÇÕES FINAIS
Quanto ao Capítulo VII, seu Art. 48 traz a regra de como ocorrerá a execução orçamentária na hipótese em que o PLOA não seja sancionado até 31 de dezembro de 2023. Neste caso, o Poder Executivo estará autorizado a cumprir a programação enviada no projeto de lei do orçamento mediante a utilização mensal de um doze avos (1/12) para despesas correntes e de um treze avos (1/13) para as despesas de pessoal e encargos sociais. Excetuam-se do limite aplicado às despesas correntes já citadas, as programadas para as funções de assistência social, previdência social, saúde e educação, bem como aquelas relativas ao serviço da dívida, amortização, precatórios judiciais e despesas à conta de recursos vinculados, que serão executadas segundo suas necessidades específicas e o efetivo ingresso de recursos.
Por fim, o Art. 52 estabelece ordem de prioridade para a execução orçamentária, a ser obedecida pelos Órgãos e Entidades do Poder Executivo. São seis as prioridades a serem observadas: despesas com pessoal e encargos sociais, dívida pública, precatórios e sentenças judiciais, obrigações tributárias e contributivas, concessionárias de serviços públicos e compromissos decorrentes de contratos plurianuais.
II - VOTO DA RELATORA
Sem mais, concluímos que a proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias apresentada, que terá seus efeitos concretos no quarto ano da atual gestão municipal, atende às formalidades legais e se enquadra nos critérios vigentes de finanças públicas e de apropriada técnica orçamentária. Portanto, sem embargo das modificações que porventura possam se dar no decorrer de sua tramitação nessa Casa, voto pelo parecer FAVORÁVEL ao Projeto de Lei 1942/2023 (Mensagem nº 74/2023).
Sala da Comissão, 24 de abril de 2023.
Vereadora Rosa Fernandes
Relatora
III - CONCLUSÃO
A Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira, em reunião realizada em 24 de abril de 2023, aprovou o voto da Relatora, Vereadora Rosa Fernandes, FAVORÁVEL, ao Projeto de Lei nº 1942/2023 (Mensagem nº 74/2023) que “Dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício financeiro de 2024 e dá outras providências”, de autoria do Poder Executivo.
Sala da Comissão, 24 de abril de 2023.
Vereadora Rosa Fernandes
Presidente
Vereador Professor Célio Lupparelli
Vice-Presidente
Vereador Welington Dias
Vogal