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Distribuição

Ementa da Proposição

APROVA, COM OS ALERTAS, AS DETERMINAÇÕES E AS RECOMENDAÇÕES PROPOSTOS, O PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, FAVORÁVEL À APROVAÇÃO DAS CONTAS DE GOVERNO DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, ATINENTES AO EXERCÍCIO DE 2020, DE RESPONSABILIDADE DO EXCELENTÍSSIMO SENHOR JORGE MIGUEL FELIPPE, NO PERÍODO DE 22/12/2020 A 31/12/2020, E CONTRÁRIO À APROVAÇÃO DAS CONTAS DE GOVERNO DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, ATINENTES AO EXERCÍCIO DE 2020, DE RESPONSABILIDADE DO EXCELENTÍSSIMO SENHOR MARCELO BEZERRA CRIVELLA, NO PERÍODO DE 01/01/2020 A 21/12/2020
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PARECER

Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Parecer Prévio do Tribunal de Contas do Município, contrário à Aprovação das Contas de Governo da Prefeitura do Município do Rio de Janeiro relativas ao exercício de 2020.

Autor: Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro

Relatora: Vereadora Rosa Fernandes


(Pela APROVAÇÃO do Parecer Prévio FAVORÁVEL à aprovação das Contas de Governo da Prefeitura do Município do Rio de Janeiro, atinentes ao exercício de 2020, de responsabilidade do Excelentíssimo Senhor Jorge Miguel Felippe, no período de 22/12/2020 a 31/12/2020, e CONTRÁRIO à aprovação das Contas de Governo da Prefeitura do Município do Rio de Janeiro, atinentes ao exercício de 2020, de responsabilidade do Excelentíssimo Senhor Marcelo Bezerra Crivella, no período de 01/01/2020 a 21/12/2020, com apresentação de Projeto de Decreto Legislativo)


I – RELATÓRIO




Trata-se do Parecer Prévio exarado na 1ª Sessão Especial do Plenário do Egrégio Tribunal de Contas do Município, ocorrida em 11 de agosto de 2021, que decidiu, por unanimidade, pela emissão de Parecer Prévio FAVORÁVEL à aprovação das Contas de Governo da Prefeitura do Município do Rio de Janeiro, atinentes ao exercício de 2020, de responsabilidade do Excelentíssimo Senhor Jorge Miguel Felippe, no período de 22/12/2020 a 31/12/2020, e pela emissão de Parecer Prévio CONTRÁRIO à aprovação das Contas de Governo da Prefeitura do Município do Rio de Janeiro, atinentes ao exercício de 2020, de responsabilidade do Excelentíssimo Senhor Marcelo Bezerra Crivella, no período de 01/01/2020 a 21/12/2020.


Preliminarmente, cabe citar o art. 88, inciso I, da Lei Orgânica do Município, que diz que o controle externo é exercido pela Câmara Municipal com o auxílio do Tribunal de Contas do Município. A este, por sua vez, compete analisar as contas prestadas anualmente pelo Prefeito. A referida análise consta do Parecer Prévio, a ser elaborado sessenta dias após o recebimento das Contas de Governo.


É importante ressaltar que o Parecer Prévio do Egrégio Tribunal de Contas do Município é eminentemente técnico e não vinculante. Portanto, pode ser acolhido ou não pelo Poder Legislativo no processo de julgamento político das contas do Prefeito.


De acordo com o art. 31, §2º, da Constituição Federal, o parecer prévio deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos Nobres Vereadores, ou seja, se trinta e quatro Edis decidirem pela rejeição do parecer prévio, as contas estarão automaticamente aprovadas.


Iniciamos nossa análise mencionando os alertas, as determinações e as recomendações citadas pelo Exmo. Senhor Dicler Forestieri Ferreira, Conselheiro-Relator do Egrégio Tribunal de Contas do Município, em seu Relatório e Projeto de Parecer Prévio. O referido Relatório fundamentou-se na análise realizada pela Coordenadoria de Auditoria e Desenvolvimento – CAD, e no parecer da Procuradoria Especial da Corte de Contas.

1 – ALERTAS

O Conselheiro-Relator apresentou três alertas, a saber:

1.1 – Não obstante a suspensão do prazo de recondução em virtude do disposto no § 3.º do art. 15 da Lei Complementar n.º 178, de 13 de janeiro de 2021, que o Poder Executivo atente para o comprometimento de significativa parcela da RCL com as despesas de pessoal;

1.2 – De acordo com o disposto na Portaria STN n.º 377, de 08/07/2020, a partir do exercício de 2022, as despesas com mão de obra decorrentes de contratos de gestão firmados com entidades sem fins lucrativos serão consideradas Despesas com Pessoal dos entes contratantes para fins de apuração do limite estabelecido no art. 19 da LRF; e 1.3 – O presente cenário orçamentário e fiscal do Município se revela extremamente preocupante e projeta um quadro que requer da nova administração municipal a adoção de esforços fiscais severos para sanear a insuficiência financeira total apurada ao final do exercício (R$ 5,55 bilhões) que corresponde a 17,76% da dotação do Município para o exercício de 2021 (R$ 31,27 bilhões);

2 – DETERMINAÇÕES


O Conselheiro-Relator apresentou quinze determinações, reproduzidas abaixo:

2.1 – Que, no exercício de 2021, os recursos provenientes da arrecadação das multas de trânsito sejam aplicados, no percentual mínimo de 5%, em campanhas educativas de prevenção de acidentes;

2.2 – Que os ordenadores de despesas cumpram os procedimentos licitatórios de modo a realizar o planejamento e a execução dos certames com a devida antecedência, pois contratações emergenciais só podem acontecer de forma excepcional e devidamente justificada, sendo inadmissível a ocorrência de sucessivas contratações diretas fundamentadas na emergência;

2.3 – Que seja implementada ferramenta online consistente em Cadastro Geral de Obras do Município do Rio de Janeiro, com o objetivo de dar cumprimento ao disposto no art. 45, § único, da Lei de Responsabilidade Fiscal e no art. 8º, V, da Lei Federal nº 12.527/2011 - Lei de Acesso à Informação;

2.4 – Que a CGM, a SMFP e a SME criem, em conjunto, procedimentos de execução orçamentária necessários a fim de que a elaboração do Anexo 8 do RREO considere apenas as despesas efetivamente relacionadas à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, não computando despesas como aquelas descritas nos subitens 3.1.1 a 3.1.4 do relatório da CAD;

2.5 – Que os recursos advindos do FUNDEB sejam aplicados somente em ações consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino para a educação básica pública, nos termos do art. 25, caput, da Lei Federal n.º 14.113/2020 c/c com o art. 70, caput e incisos I a VIII, da Lei Federal n.º 9.394/1996;

2.6 – Que a Secretaria Municipal de Educação apresente um plano de ação que tenha como objetivo a retomada do ensino na rede pública municipal compensando as perdas decorrentes do fechamento das escolas em 2020 e parte do 1º semestre de 2021, tendo em vista a reabertura das unidades;

2.7 – Que a SMFP efetue o repasse dos recursos vinculados à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino para a SME, conforme disposto no art. 69, § 5º, da Lei n.º 9.394/1996 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional;

2.8 – Que a SMFP recomponha o montante de R$ 13,97 milhões às contas vinculadas dos fundos que sofreram sequestro em função da ordem judicial emitida pelo TRT no processo n.º 0102392-05.2019.5.01.0000;

2.9 – Que a CGM faça constar nas próximas prestações de contas a composição detalhada dos valores registrados a título de Créditos Tributários a Receber (Ativo Circulante) ao final de cada exercício, contemplando, por tributo, a competência dos créditos, o montante dos créditos parcelados, bem como informando se há relação dos mesmos com programas de parcelamento promovidos pelo Município;

2.10 – Que a CGM, quando da elaboração do anexo 4 do Relatório de Gestão Fiscal, considere os valores referentes aos bens recebidos no período em função da celebração de contratos de aquisição financiada, nos termos do inciso III do art. 29 da LRF;

2.11 – Que a CGM faça constar nas próximas prestações de contas relatório detalhado das despesas realizadas sem prévio empenho, especificando a classificação econômica, com a respectiva identificação em primária ou não primária, para futura regularização orçamentária, de forma a possibilitar a verificação do seu impacto nos resultados orçamentário e fiscal;

2.12 – Que a SMS proceda à execução orçamentária do valor de R$ 160,36 milhões referente aos sequestros efetuados nas contas do Município em função da ordem judicial emitida pelo TRT no processo n.º 0102392-05.2019.5.01.0000;

2.13 – Que o painel das Organizações Sociais, a fim de cumprir sua função de instrumento de transparência da execução dos contratos firmados com tais entidades, contenha todos os dados e informações necessários à efetividade do controle social, em especial, aqueles relacionados aos contratos de prestadores de serviços terceirizados (nome do prestador e valor contratado), relação de Recursos Humanos, inventário dos bens públicos adquiridos pelas OSs, repasses realizados pelo Município e detalhamento das notas fiscais;

2.14 – Que o Executivo Municipal disponibilize no sítio eletrônico (Portal da Transparência Rio), as listas contendo a ordem cronológica de exigibilidade de todos os créditos classificados em obrigações a pagar, para cada fonte diferenciada de recurso; e

2.15 – Que a PGM, na qualidade de órgão responsável pela cobrança dos créditos inscritos em Dívida Ativa, adote medidas visando ao maior controle dos prazos prescricionais de tais créditos e à maior agilidade nas providências necessárias junto ao Poder Judiciário, a fim de que sejam minimizados os riscos de cancelamentos decretados no curso das execuções fiscais.

3 – RECOMENDAÇÕES

Por último, o Conselheiro-Relator apresentou oito recomendações, quais sejam:

3.1 – Que a Secretaria Municipal de Fazenda e Planejamento e a Procuradoria Geral do Município continuem envidando esforços no sentido de efetuar a cobrança dos repasses constitucionais devidos relativos ao ICMS, uma vez que o Governo do Estado do Rio de Janeiro não vem cumprindo o determinado no art. 158, IV, da Constituição Federal, mesmo sendo considerado inconstitucional pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal o critério de rateio estabelecido pela Lei Estadual n.º 2.664/1996, configurando lesão ao erário municipal;

3.2 – Que a Procuradoria Geral do Município, em conjunto com a Subsecretaria de Patrimônio, da Secretaria Municipal de Fazenda e Planejamento, proceda aos ajustes no Sistema da Dívida Ativa, especialmente na base cadastral do IPTU, a fim de que todas as Certidões de Dívida Ativa, que tenham como sujeito passivo Órgãos e Entidades integrantes da Administração Direta ou Indireta, possam ser identificadas, e seu montante informado à Controladoria Geral do Município, a fim de que não constem do Balanço Consolidado;

3.3 – Que a Secretaria Municipal de Cultura, ao elaborar os editais referentes ao cumprimento da Lei n.º 5.553/2013, considere, para o exercício de referência indicado nas próximas Leis Orçamentárias Anuais, a arrecadação do ISS nos termos da classificação orçamentária introduzida pela Portaria STN/SOF n.º 5/2015;

3.4 – Considerando os sucessivos déficits financeiros constatados no Fundo Especial de Previdência do Município do Rio de Janeiro (FUNPREVI), que o PREVIRIO atue junto ao Poder Executivo, a fim de que o Fundo seja indenizado em caso de impossibilidade ou dificuldade de alienação de algum dos imóveis que lhe tenha sido transferido, por problemas ocasionados por falta de regularização de registros imobiliários ou pendências de ações de desapropriação;

3.5 – Que o Poder Executivo adote medidas junto aos Órgãos da Administração Direta, a fim de que sejam identificadas as dívidas prescritas por depósitos de cauções não levantadas pelos contratados, para que esses valores sejam revertidos em receitas para o Município, observando o art. 466 do RGCAF;

3.6 – Que sejam estabelecidos referenciais técnicos mais precisos para os elementos mínimos que devem compor os projetos básicos, tanto em licitações de obras públicas, quanto em concessões de serviços públicos precedidos de obras públicas, de forma que se garanta o pleno cumprimento dos elementos mínimos impostos pela Lei Geral de Licitações, bem como pela Deliberação TCMRJ n.º 235/2017;

3.7 – Que sejam elaboradas medidas estruturantes que permeiem atribuições e competências de diversos órgãos e entidades da Prefeitura a fim de que os processos licitatórios sejam dotados de maior eficiência, bem como para que se evitem contratações emergenciais sucessivas; e

3.8 – Que o GBP adote, o quanto antes, os procedimentos necessários à efetivação da liquidação da RIOCOP, considerando que a empresa se encontra em liquidação desde 1996 e não gera receita própria, bem como que, por se tratar de Estatal Dependente, eventuais obrigações residuais decorrentes das suas atividades serão, necessariamente, suportadas pelo Tesouro Municipal.

Em face dos aspectos apresentados, conclui-se pela emissão de um Parecer Prévio que se manifesta contrário à aprovação das Contas de Governo da Prefeitura do Município do Rio de Janeiro referentes ao ano de 2020, sob a gestão do Excelentíssimo Senhor Marcelo Bezerra Crivella, durante o período de 01 de janeiro a 21 de dezembro. Essa decisão fundamenta-se em uma série de irregularidades, impropriedades e distorções identificadas, quais sejam:

IRREGULARIDADES


IMPROPRIEDADES
DISTORÇÕES



Após a apresentação dos alertas, determinações e recomendações, irregularidades, impropriedades e distorções que constam no Parecer Prévio do Egrégio Tribunal de Contas, passo ao voto de minha autoria.


II - VOTO DA RELATORA




Preliminarmente, convém sinalizar que o Parecer Prévio do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro é um documento importante previsto na Lei Orgânica municipal, que deve ser levado em consideração pelo julgamento parlamentar relativo às Contas do Prefeito. É responsabilidade da Câmara dos Vereadores demonstrar que tomou conhecimento das informações contidas no parecer e as ponderou antes de formar seu próprio juízo. Para isso, é necessário adotar uma estratégia sistemática de exame e evidenciação do Parecer Prévio.


Por sua vez, a análise realizada pelo Tribunal de Contas acerca das Contas de Governo do município teve como objetivo fornecer subsídios técnicos ao Poder Legislativo para que este possa emitir seu julgamento em atendimento ao justo anseio da sociedade por transparência e correção na gestão dos recursos públicos.


O Tribunal de Contas, ao apreciar as Contas de Governo, além de verificar a observância aos preceitos constitucionais e legais, apura também os planos e programas de governo, a aferição do atendimento às vinculações de gastos mínimos e máximos com saúde, educação, pessoal, entre outros. O Tribunal se baseia em informações dos diversos produtos decorrentes de sua atuação, desde que estes, sob determinado aspecto, possam elucidar o comportamento das contas governamentais.


É importante destacar que o parecer prévio do Tribunal de Contas e o subsequente julgamento pela Câmara dos Vereadores não eximem a responsabilidade dos ordenadores e ratificadores de despesa, bem como das pessoas que arrecadaram e geriram dinheiro, valores e bens municipais, ou pelos quais seja o Município responsável cujos processos pendem de exame por esta Corte de Contas.


A legislação pátria, especialmente a Lei Complementar Federal nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) impõe a adoção de medidas de caráter contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial para a administração pública, direta, autárquica e fundacional, e para as empresas dependentes de recursos do Tesouro dos Municípios jurisdicionados.


A análise das Contas de Governo feitas pelo TCMRio revelou uma série de supostas irregularidades e desvios que comprometeram a saúde financeira do município. Dentre elas, destacam-se o elevado montante de despesas realizadas sem prévio empenho no exercício de 2020, o que distorceu de forma relevante o cálculo dos resultados orçamentário, primário e nominal apresentados.


Além disso, a discrepância entre a receita prevista e a realizada no montante de R$ 3,32 bilhões contribuiu, segundo o entendimento da Corte de Contas, decisivamente para o desequilíbrio das contas públicas, mesmo sendo orientado, desde 2018, que as estimativas para previsão da receita fossem realizadas de maneira a refletir com maior fidedignidade os valores a serem efetivamente arrecadados em cada bimestre, em cumprimento ao art. 12 da LRF.


Outra questão grave apontada no parecer prévio diz respeito à despesa total com pessoal do Poder Executivo no exercício de 2020, que correspondeu a 56,24% da receita corrente líquida, ultrapassando assim o limite de 54% estabelecido na alínea b) do inciso III do art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. O Tribunal já havia alertado sobre o crescimento desses gastos desde 2017, inclusive sobre o atingimento do limite prudencial ocorrido em 2017, o que significa que já havia uma preocupação anterior com o assunto.


Feitas essas considerações iniciais, será feita, em um primeiro momento, uma análise pormenorizada das irregularidades consideradas primárias, isto é, aquelas que, por si só, já ensejariam a emissão de parecer prévio pela rejeição das contas, além das irregularidades secundárias, entendidas como aquelas que observadas isoladamente não ensejariam a emissão de parecer prévio pela rejeição das contas, mas que, associada a irregularidades primárias, demonstrariam a gravidade da situação e reforça a convicção para emissãode parecer prévio negativo.


Após essa etapa, será avaliada a adequação da gestão orçamentária e financeira, referente ao exercício de 2020, no que se refere ao cumprimento dos limites Constitucionais e legais, estabelecidos no ordenamento jurídico vigente, relativos aos gastos com Educação, Saúde, entre outros.

DESCUMPRIMENTO DO ART. 42 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


A primeira irregularidade apontada no parecer prévio diz respeito ao descumprimento do artigo 42 da Lei Complementar Federal n° 101, de 2000. Tal dispositivo veda que o titular do Poder ou Órgão contraia despesas nos últimos dois quadrimestres do seu mandato que não possam ser pagas integralmente ou que tenham parcelas a serem quitadas no exercício seguinte sem que haja disponibilidade de caixa para isso.


O documento utilizado para analisar se as contas governamentais estão em conformidade com a legislação aplicada foi o anexo 5 do Relatório de Gestão Fiscal (RGF), que trata do Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa e dos Restos a Pagar.


Segundo o Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF) - 10ª edição, aplicado à União e aos Estados, Distrito Federal e Municípios, válido para o exercício financeiro de 2020, o anexo 5 do RGF auxilia na verificação do cumprimento do art. 42 da LRF, uma vez que o saldo da coluna Disponibilidade de Caixa Líquida, após a inscrição em Resto a Pagar Não Processados (RPN) do Exercício, demonstra, para as fontes de recurso indicadas, se as disponibilidades financeiras eram suficientes para a satisfação das obrigações existentes.


Por outro lado, a análise do Anexo 5 do RGF, para os fins já relatados, no exercício financeiro de 2020, teve que ser compatibilizado com outros preceitos legais vigentes, em decorrência da crise sanitária de COVID-19, originada pelo vírus da síndrome respiratória aguda severa 2 (SARS-CoV-2).


Uma das normas que influenciaram no parecer prévio foi a Lei Complementar nº 173/2020, que estabeleceu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19) e alterou a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, acrescendo ao artigo 65 da LRF os parágrafos 1º, 2º e 3º, que trata da dispensa do cumprimento de alguns dispositivos da LRF, na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, nos termos de Decreto Legislativo.


Com efeito, de acordo com a redação dada pela LC nº 173/2020, a dispensa do cumprimento dos dispositivos da LRF se aplica exclusivamente aos atos de gestão orçamentária e financeira necessários ao atendimento de despesas relacionadas ao cumprimento do decreto legislativo. Sendo assim, para aferir o efetivo cumprimento do artigo 42 da LRF no exercício de 2020, o TCMRio desconsiderou as despesas relacionadas ao enfrentamento da pandemia, concluindo que, mesmo após a exclusão dessas despesas, havia um saldo negativo de R$ 488,17 milhões, indicando uma indisponibilidade financeira em relação às obrigações assumidas, evidenciando o descumprimento do art. 42 da LRF.

Por outro lado, a defesa apresentada pelo ex-prefeito baseia-se na argumentação de que a análise realizada não considerou as circunstâncias excepcionais da pandemia da Covid-19, tampouco respeitou a Emenda Constitucional n° 106, de 7 de maio de 2020, que instituiu regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento de calamidade pública nacional decorrente de pandemia, e a Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 6357 DF, que afastou a incidência dos artigos 14, 16, 17 e 24 da LRF e 114, caput, in fine, e § 14, da LDO/2020 durante a manutenção do estado de calamidade pública.

Alega ainda que não foi levado em conta as previsões constitucionais e legais que instituíram um Regime Extraordinário para inscrição de despesas em restos a pagar no último ano de mandato durante calamidade pública nacional.

O principal ponto da defesa é que o TCMRio interpretou o artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de maneira literal, sem considerar as regras especiais norteadoras do Regime Fiscal Extraordinário instituído pelo Congresso Nacional durante a pandemia. A defesa aponta para três argumentos principais:

Em primeiro lugar, destaca que a Emenda Constitucional nº 106, de 2020, dispensou a observância das limitações legais quanto à criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa e à concessão de incentivos fiscais. Isso significa que as regras da LRF foram flexibilizadas durante a calamidade pública.

Em segundo lugar, menciona que a Lei Complementar nº 173, de 2020, alterou o artigo 65 da LRF para permitir a concessão de renúncia de receita sem a necessidade de compensação em período de anormalidade, afastando condicionantes e vedações, além de dispensar a exigência de atingimento de resultados fiscais e limitações de empenho.

Em terceiro lugar, argumenta que, devido à previsível queda na arrecadação decorrente da renúncia de receita e das despesas para combater a pandemia, era difícil para o Poder Executivo cumprir o artigo 42 da LRF no último ano de mandato. A defesa destaca que o artigo 65 da LRF, com redação dada pela Lei Complementar nº 173 de 2020, afastou o cumprimento do artigo 42 em caso de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional.

Além disso, foi argumentado que o Parecer Prévio do TCMRio não forneceu detalhes sobre as despesas realizadas no período de janeiro a abril de 2020, que não se enquadram no artigo 42 da LRF, e não fizeram segregação entre as despesas relacionadas ao combate à pandemia e outras.

Também foi mencionada a queda na arrecadação municipal devido à pandemia, destacando a frustração de receitas tributárias e a diferença entre a receita prevista e a realizada.

Outro ponto da defesa é que foram apresentados valores sem se atentar ao impacto da inflação na comparação de valores nominais em períodos distintos, ou seja, a análise não levou em consideração a taxa de crescimento do nível geral de preços ou a inflação.

A defesa conclui que a análise do TCMRio não observou a flexibilização das obrigações fiscais durante a pandemia e não forneceu evidências de comportamento inadequado por parte do ex-prefeito.

Argumenta, por último, que o exame desproporcional, considerando o contexto da catástrofe sanitária provocada pela Covid-19. Por fim, a defesa destaca que a responsabilização do agente público requer a comprovação de dolo ou erro grosseiro, conforme a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), o que não foi demonstrado no Parecer Prévio do TCMRio.


Ao comparar os argumentos apresentados tanto pela Distinta Corte de Contas quanto pelo ex-prefeito, foi verificado que o tema é de difícil compreensão até mesmo para os estudiosos em finanças públicas, em razão da expressão “contrair obrigação de despesa”, disposta no caput do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, e da dificuldade em identificar quais seriam as obrigações que não poderiam ser contraídas nos últimos dois quadrimestres, ainda mais em uma localidade que teve reconhecida a situação de calamidade pública pela Assembléia Legislativa.


No que diz respeito ao conceito de "obrigação de despesa" do art. 42 da LRF, é fundamental destacar que existem três correntes doutrinárias que apresentam distintas interpretações.


A primeira corrente considera a obrigação de despesa como algo que só se concretiza quando a despesa é devidamente liquidada. Em outras palavras, somente quando a Administração Pública reconhece a despesa como líquida e certa é que ela é considerada uma obrigação de despesa. Nessa perspectiva, apenas despesas que tenham passado pelas etapas de empenho, liquidação e atestação pela Administração Pública são consideradas como obrigações de despesa. Qualquer parcela vincenda ou futura de um contrato, como é comum em contratos de prestação de serviços com vigência de longo prazo, não é vista como uma obrigação de despesa.


Sob outra perspectiva, a segunda corrente esclarece que a obrigação de despesa nasce quando a nota de empenho é emitida, independentemente de a despesa ter sido liquidada. Isto é, a simples emissão da nota de empenho cria a obrigação de pagamento para o ente público, mesmo que a despesa ainda não tenha sido totalmente concretizada. A partir de 1º de maio, para os empenhos efetuados, além dos requisitos regulares para a criação e legitimidade da despesa, é necessário que ela seja completamente paga no mesmo ano ou que haja saldo positivo suficiente reservado para cobri-la no ano subsequente.


Já a terceira corrente sustenta que a obrigação de despesa está intrinsecamente relacionada à despesa contratada. Nesse cenário, a obrigação de despesa é estabelecida no momento da assinatura do contrato ou de um instrumento similar que formalize o compromisso entre as partes. O ato administrativo que configura essa obrigação é o contrato administrativo. Assim, a obrigação de despesa não depende do empenho, uma vez que as despesas são derivadas do acordo contratual. Segundo esse pensamento, nem mesmo a anulação do empenho é capaz de extinguir a obrigação de pagamento, que continua existindo até que o contrato seja rescindido.


Nesse contexto, a metodologia adotada nas Contas de Governo de 2016 para verificar o cumprimento do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) se baseou na interpretação de que a obrigação de despesa começa no momento do empenho, conforme definido no art. 58 da Lei nº 4.320/64.


Assim, foram comparadas todas as despesas, conforme relatadas no Anexo 5 do Relatório de Gestão Fiscal, que inclui restos a pagar processados e não processados, bem como aquelas despesas que não foram inscritas, mas que foram incorridas em 2016, cuja prestação de serviços e entrega de materiais foram efetivamente realizadas, com as disponibilidades financeiras do Poder Executivo encontradas no encerramento do exercício financeiro de 2016.


Dessa forma, nas Contas de Governo de 2016, foi realizado um levantamento da suficiência financeira de várias fontes de recursos, sendo considerados apenas os empenhos relacionados a despesas nas quais a prestação de serviços e a entrega de materiais foram efetivadas pelos fornecedores (inclusive os cancelados) nos dois últimos quadrimestres.


A metodologia para as Contas de 2020, por sua vez, também utilizou o Anexo 5 do relatório de Gestão Fiscal, e se fundamentou na interpretação de que a obrigação de despesa começa no momento do empenho, porém foram desconsideradas as despesas empenhadas relacionadas ao enfrentamento da pandemia, por força do art. 65 da LRF, bem como as despesas relacionadas a seguir:



A título de exemplificação, é válido frisar que a União, por meio de sua Leis de Diretrizes Orçamentárias, vem apresentando seu entendimento acerca do momento em que se considera contraída a obrigação para fins do disposto no art. 42 da Lei Complementar nº 101, de 2000 - LRF. Na visão do Governo Federal é no momento da formalização do contrato administrativo ou do instrumento congênere que se considera contraída a obrigação.
De igual modo, a 10ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais, ao citar o ato de se assumir uma obrigação de despesa, também demonstra que a obrigação será contraída, nos termos do art. 42 da LRF, por meio de contrato, convênio, acordo, ajuste ou qualquer outra forma de contratação.

Diferentemente das outras municipalidades do Rio de Janeiro, a capital é o único entre os 92 municípios do Estado do Rio de Janeiro que não segue regras específicas, previsíveis e transparentes para término de mandato.


Nessa toada, o Tribunal de Constas do Estado do Rio de Janeiro editou a Deliberação TCE-RJ n°248, de 2008, estabelecendo o "Módulo Término de Mandato" no Sistema Integrado de Gestão Fiscal — SIGFIS, com o propósito de regulamentar o envio dos elementos essenciais à análise das vedações e restrições impostas no último ano de gestão.


Segundo a metodologia do TCE-RJ, considera-se como "obrigação contraída" a celebração de contratos ou outros instrumentos que envolvam a assunção de obrigações em troca de fornecimento de bens ou prestação de serviços, conforme estipulado no artigo 62 da Lei Federal n° 8.666/93 ou art, 95 da Lei nº 14.133, de 2021.


Portanto, para fins do artigo 42 da LRF, o TCE-RJ considera como obrigações contraídas as despesas realizadas entre 01/05 e 31/12, com exceção das relacionadas ao PPA ou às contratações de fornecimento de bens ou serviços preexistentes, contínuos e essenciais à administração pública.


Assim, o Estado do Rio de Janeiro adotou uma metodologia própria para enquadrar das despesas no cálculo do art. 42 da LRF, a fim de atender a Lei Complementar nº 101/2000 e a Deliberação TCE/RJ n° 248/2008. segregando-as em:






De acordo com o Manual de Tipificação da Despesa Orçamentária, são consideradas tipificadas as despesas que atendam, concomitantemente, as seguintes condições:



Ademais, o que chamou atenção em relação ao julgamento feito pelo TCMRio para caracterizar o descumprimento do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi a análise por meio de amostragem dos empenhos emitidos após 01/05/2020 e aqueles inscritos em restos a pagar relacionados a fontes de recursos específicas, expurgando os empenhos associados às despesas com pessoal, outras despesas do FUNPREVI, contribuição patronal ao FASS e despesas executadas pelo FASS, outros benefícios assistenciais, obrigações tributárias e contributivas, amortização, juros e encargos da dívida, despesas de exercícios anteriores e precatórios e sentenças judiciais.

Fica evidente, assim, uma falta de detalhes na metodologia aplicada. O relatório da CAD não forneceu informações aprofundadas de como a análise por amostragem foi conduzida. Não há clareza quanto à seleção dos empenhos, ao tamanho da amostra, aos critérios de escolha, entre outros detalhes que são essenciais para avaliar a robustez da análise. A falta de detalhes compromete a compreensão do processo e a avaliação de sua validade.

Por último, é válido citar o Habeas Corpus nº 723644 - SP, Relator Ministro Gilmar Mendes, que trata sobre especificação de despesas contraídas nos dois últimos quadrimestres do mandato. Eis a ementa desse julgado:

OCORRÊNCIA SISTÊMICA DE DESPESAS SEM PASSAR PELA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA CONTRARIANDO O ART. 60 DA LEI Nº 4.320/1964


Outra irregularidade assinalada pelo Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro foi a ocorrência de despesas sem passar pela execução orçamentária, contrariando o art. 60 da Lei nº 4.320, de 1964, que veda a realização de despesas sem prévio empenho.


Segundo o Parecer Prévio, o Demonstrativo Sintético da Disponibilidade de Caixa e dos Restos a Pagar do exercício de 2020 revelou a existência de obrigações financeiras no montante de R$ 2,10 bilhões, incluindo R$ 75 milhões em depósitos e consignações sem o valor correspondente nas contas de ativo e R$ 2,03 bilhões em obrigações incorridas que não foram registradas orçamentariamente ou que tiveram o empenho cancelado.


A Corte de Contas fez sucessivos alertas ao Prefeito sobre a gravidade das irregularidades cometidas desde 2017, quando proferiu alerta específico para a necessidade de atender o art. 60 da Lei nº 4.320/64 e executar despesas devidamente autorizadas pela Lei Orçamentária Anual.


Por sua vez, o Tribunal reiterou o alerta em 2018 e 2019, determinando a apresentação de um plano de ação exequível com medidas estruturantes para extinguir a prática ilegal e danosa às finanças municipais de realizar despesas sem o devido processamento orçamentário.


Durante o exercício de 2020, foram proferidos diversos alertas e determinações para coibir a ocorrência da referida irregularidade, inclusive alertando o ex-prefeito e todos os ordenadores de despesa do Poder Executivo de que a realização de despesa sem autorização legislativa constitui crime contra às finanças públicas.


Em sentido oposto, as contrarrazões da defesa iniciam com um questionamento sobre a interpretação do TCMRio relativo ao cumprimento do artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A defesa alega que a análise do TCMRio confunde os conceitos, pois não se pode inferir descumprimento do artigo 42 da LRF com base na insuficiência financeira de exercícios anteriores. Isso porque o referido artigo restringe-se a estabelecer regras para a assunção de obrigações financeiras no término do mandato, sem vinculação com insuficiências prévias.


Dando continuidade, a defesa procede com o argumento de que as despesas feitas sem prévio empenho, embora contrariem o art. 60 da Lei nº 4.320/64, são uma realidade disseminada na administração pública federal, estadual e municipal. Tais despesas, realizadas sem o devido registro orçamentário, não resultam na inscrição em restos a pagar, uma vez que não houve o empenho formal da despesa. Dessa forma, a defesa alude que não se pode falar em descumprimento do art. 42 da LRF nessas circunstâncias.


Para ratificar esse posicionamento, inclusive, é apontado que a LRF dispõe de um artigo que permite a regularização dessas despesas não empenhadas, tratando-as como operações de crédito, desde que respeitadas as exigências legais pertinentes. Este é um ponto chave na argumentação, pois indica que a lei prevê um mecanismo de correção e não necessariamente uma penalidade imediata.


A argumentação segue para uma visão mais ampla, citando decisões do Tribunal de Contas da União (TCU) que reconhecem a dificuldade de manter um orçamento realista, evidenciando que a prática de despesas sem a devida cobertura orçamentária é um problema generalizado e não restrito ao município em questão.


Destacou-se que o ano de 2020 foi marcado pela pandemia de COVID-19 e, em virtude disso, foi adotado um regime fiscal de exceção, ou seja, as normas usuais de responsabilidade fiscal foram flexibilizadas para permitir uma resposta mais ágil e efetiva às necessidades urgentes trazidas pela crise sanitária.


Do mesmo modo, a Lei Complementar nº 173/2020 foi citada como um exemplo de flexibilização, assim como as decisões do Supremo Tribunal Federal, ADI nº 6357 DF, e a Emenda Constitucional nº 106/2020. Nesse ponto, a defesa parece sugerir que o TCMRio não considerou adequadamente o contexto excepcional ao avaliar as contas do município.


Aliado a isso, foi mencionado o princípio jurídico do "bis in idem", alegando que a apresentação de duas irregularidades com o mesmo conteúdo material no mesmo Parecer Prévio violaria esse princípio. A defesa, por sua vez, concluiu que o Parecer Prévio não oferece uma base sólida para a responsabilização da administração municipal, dadas as alterações legislativas que ocorreram em resposta à pandemia.


Diante das alegações apresentadas tanto pelo TCMRio quanto pelas contrarrazões apresentadas pelo ex-prefeito, em uma breve síntese, é valido lembrar que a prática de realizar despesas sem passar pelas fases de reserva de dotação, empenho, liquidação e pagamento vem ocorrendo desde 2017.


Cabe lembra que a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais é prática vedada pela Constituição Federal (art. 167, II).


De igual modo, a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 37, ao tratar de práticas equiparadas à operação de crédito, vedou a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.


A ocorrência sistêmica de despesas sem passar pela execução orçamentária equipara-se à realização de operação de crédito, pois é uma assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços, contrariando o art. 60 da lei nº 4.320/1964, além de ser prática vedada pelo art. 37 da LRF.


Em razão do exposto, por mais que as alterações realizadas pela LC nº 173, de 2020, no art. 65 da LC n° 101, de 2000,dispensem a observância dos limites e afastem as vedações e sanções previstas nos artigos. 35, 37 e 42, verifique-se que isto só é valido nos casos em que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública.


DESCUMPRIMENTO DE NORMAS PREVIDENCIÁRIAS E FALTA DE MEDIDAS ESTRUTURANTES PARA COMBATER O DÉFICIT DO FUNPREVI


O Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro emitiu um parecer prévio indicando a necessidade urgente de revisão do Plano de Capitalização do FUNPREVI. O Fundo apresenta desequilíbrio financeiro há anos, registrando sucessivos déficits orçamentários, com as disponibilidades financeiras do Fundo esgotadas a partir do exercício de 2015.


A situação do Fundo vem se agravando, pois o número de assistidos supera o de ativos e as despesas com pagamento de benefícios vem crescendo em termos percentuais, superando as receitas de contribuições.


Diante da necessidade de adoção de medidas estruturantes e sustentáveis visando à retomada do equilíbrio financeiro de curto e longo prazo do Fundo, o TCMRio determinou o envio ao Poder Legislativo de uma proposta de revisão do Plano de Capitalização do FUNPREVI, aprovado pela Lei Municipal n.º 5.300/2011, observando os novos regramentos previstos na Portaria MPS n.º 464/2018, sendo precedido pelas devidas alterações na Legislação Municipal, com vistas a adequar aos ditames da Reforma da Previdência – Emenda Constitucional n.º 103, de 12 de novembro 2019.


Igualmente, a Corte de Contas alertou o chefe do Poder Executivo que o MRJ teria até 31/12/2020 para comprovação à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do cumprimento das medidas de que tratam as alíneas "a" e "b" do inciso I, art. 1º, da Portaria nº SEPRT 1.348, de 3 de dezembro de 2019.


Posto isso, o parecer prévio do TCMRio exaltou a necessidade de adoção de medidas estruturantes e sustentáveis para retomar o equilíbrio financeiro do FUNPREVI, ressaltando que a postergação na tomada de decisão para proposição de medidas para o reequilíbrio do Fundo tornará as possíveis soluções cada vez mais duras para os diretamente envolvidos.


Por outro ângulo, o Ex-chefe do Poder Executivo apresentou suas alegações que contrapõem ao entendimento dado no Parecer Prévio quanto à irregularidade de nº 3. Na presente resposta ao Parecer Prévio, referente à irregularidade citada, a defesa busca abordar e esclarecer as questões levantadas em relação ao FUNPREVI, enfatizando a complexidade da situação e os desafios enfrentados.


Em primeiro lugar, o parecer prévio apontou a alegada irregularidade nº 3, destacando o desequilíbrio financeiro do FUNPREVI. Foi observado que o FUNPREVI vem enfrentando sucessivos déficits orçamentários, esgotando suas disponibilidades financeiras a partir de 2015. Além disso, a avaliação atuarial de 2020 revelou um déficit de R$ 37,58 bilhões, representando um aumento de R$ 2,92 bilhões (8,43%) em relação a 2019.


Por sua vez, a defesa cita que o aumento real das despesas com aposentadorias e pensões em 2020 foi influenciado diretamente pela pandemia da Covid-19 devido à letalidade e incapacidade ocasionadas. O Parecer Prévio, todavia, não levou em consideração esse fator.


A defesa enfatiza ainda que o ex-prefeito tomou medidas responsáveis na gestão da previdência municipal. A Reforma Previdenciária proposta por meio da Lei Complementar nº 193, em 24 de julho de 2018, que instituiu a contribuição previdenciária para os servidores inativos e pensionistas, resultou em um aumento significativo na arrecadação do Regime Próprio de Previdência do Município do Rio de Janeiro.


Salienta-se que a cobrança de contribuições previdenciárias se tornou necessária para que o Município do Rio de Janeiro se adequasse aos mandamentos constitucionais e obtivesse o Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP), a fim de receber transferências voluntárias da União e realizar operações de crédito.


Finalizando, a defesa argumenta que o Município do Rio de Janeiro enfrentou desafios econômicos e fiscais significativos devido aos efeitos da pandemia da Covid-19 em 2020. Houve desemprego, fechamento de estabelecimentos comerciais e queda na arrecadação tributária municipal.


A questão apresentada consiste em saber se houve de fato descumprimento de normas previdenciárias e inércia em implantar medidas estruturantes para combater o déficit do FUNPREVI.


Por isso, iniciaremos a análise discorrendo acerca das medidas estruturantes apresentadas para melhorar a saúde financeira do Fundo Municipal de Previdência. De início, cabe destacar que o ente municipal, excluídos os limites de idade e o tempo de serviço para aposentadoria, não aplicou integralmente a Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, tampouco a Lei Federal nº 10.887, de 18 de junho de 2004, por força do Decreto nº 23.844, de 18 de dezembro de 2003, o qual dispôs sobre os efeitos da Reforma da Previdência no âmbito do Poder Executivo municipal.

Como se verifica, em 2003, a Emenda Constitucional n° 41 trouxe mudanças significativas. Uma das principais alterações foi o fim da integralidade e da paridade entre servidores públicos ativos e inativos. Embora regras de transição tenham mantido esses direitos para servidores que já estavam no serviço público até 31 de dezembro de 2003, a EC nº 41/2003 marcou o encerramento desses benefícios para os novos servidores. Outro ponto importante foi a introdução da contribuição previdenciária para servidores inativos.

Quanto à falta de medidas estruturantes para combater o déficit do FUNPREVI, é válido pontuar que duas proposições foram encaminhadas pelo Poder Executivo a esta Casa de Leis em 2018, a fim de restaurar o patrimônio do Fundo de Previdência Municipal e equacionar o desequilíbrio financeiro e atuarial que atingiu o Regime Próprio de Previdência e de Assistência dos Servidores Públicos do Município do Rio de Janeiro.

O Projeto de Lei Complementar n° 59, de 2018, transformado na Lei Complementar n° 193, de 24 de julho de 2018, em linhas gerais, propôs alterações na Lei nº 3.344, de 28 de dezembro de 2001, que "Disciplina o Regime Próprio de Previdência e Assistência dos Servidores Públicos do Município do Rio de Janeiro" e instituiu uma pensão especial visando garantir segurança jurídica e estabilizar a situação dos beneficiários afetados pelo Decreto nº 44.283, de 02 de março de 2018, que tornou sem efeito o Decreto n° 23.844/2003 e exigiu a revisão dos benefícios em desacordo com a EC nº 41, de 2003, e com a Lei federal nº 10.887/2004, além de instituir a contribuição previdenciária para os servidores inativos e pensionistas, nos moldes da Emenda Constitucional nº 41/2003.

A não observância dessa contribuição poderia acarretar a perda do Certificado de Regularidade Previdenciária e sanções, de acordo com a Lei federal nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, incluindo a suspensão de transferências de recursos pela União e restrições para celebrar acordos e contratos, além de ser uma imposição constitucional obrigatória desde 2004.

Do mesmo modo, outra medida verificada para mitigar o desequilíbrio financeiro e atual do Regime Próprio dos Servidores do Município do Rio de Janeiro foi o encaminhamento do Projeto de Lei n° 855, de 2018, que “alteraria dispositivos da lei nº 3.344, de 28 de dezembro de 2001, e da lei 3.020, de 05 de maio de 2000”.

Em uma síntese apertada, o Projeto de Lei n° 855 propôs medidas destinadas a corrigir desequilíbrios financeiros no sistema previdenciário municipal do Rio de Janeiro. O texto buscou sanar o desequilíbrio financeiro causado pela extinção do regime de segregação de massas previsto em leis anteriores, transferindo um contingente de mais de 30 mil servidores, que sequer contribuíram anteriormente, ao custeio de benefícios de servidores aposentados para o FUNPREVI.

Dessa forma, a proposição visava restaurar o patrimônio dos servidores municipais e autorizava o levantamento e pagamento de outras dívidas, proibia as alegações de prescrição de dívidas do MUNICÍPIO perante o FUNPREVI, além de exigir estudos de impacto previdenciário para propostas de vantagens aos servidores públicos.

Essas ações buscavam corrigir falhas passadas e garantir a estabilidade financeira do sistema previdenciário municipal, com o objetivo de restaurar o patrimônio dos servidores e assegurar o repasse de novas receitas ao FUNPREVI, fortalecendo assim a previdência municipal no Rio de Janeiro.

Como não houve consenso sobre o texto apresentado, no dia 25 de junho de 2018, por meio da Mensagem nº 85, foi solicitada a retirada de apreciação, em definitivo, do Projeto de Lei nº 855.

Quanto ao entendimento de que se considera irregularidade primária o não encaminhamento de projeto de lei pelo ex-prefeito visando promover a adequação das alíquotas de contribuição devidas aos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) até o término da sessão legislativa do exercício 2020, em descumprimento do prazo imposto pela Portaria SEPRT/ME n° 1.348 de 03/12/2019, alterada pelas Portarias n° 18.084, de 29/07/2020, e n° 21.333, de 23/09/2020, para implementação das medidas exigidas pela Emenda Constitucional nº 103/2019 (Reforma da Previdência), Lei nº 9.717/98 e Portaria MPS nº 204, de 10 de julho de 2008, não coaduno com o pensamento exposto em razão dos motivos a seguir:

Em primeiro lugar, de acordo com o que foi exposto no parecer do respeitável relator, o Município do Rio de Janeiro vem conseguindo obter o Certificado de Regularidade Previdenciária por meio de decisão judicial que concedeu tutela antecipada no processo número 2004.51.01.011793, o qual foi instaurado contra a União e atualmente está em andamento na Justiça Federal.


Aliado a isso, em razão do prazo diminuto para adequação à EC n° 103/2019, alguns entes subnacionais ficaram indignados perante as exigências estabelecidas pela Portaria SEPRT/ME n° 1.348, de 03/12/2019, e alterações posteriores, a qual definiu a data limite de 31/12/2020 para que os Estados, Municípios e Distrito federal ajustassem as alíquotas de contribuição devidas aos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), além de obrigar a transferência de benefícios por incapacidade temporária, salário-maternidade, salário-família e auxílio-reclusão para o ente federativo, permanecendo somente as aposentadorias e pensões sob a gestão do RPPS.


Devido ao exposto, o Estado do Rio Grande do Norte ajuizou a Ação Civil Originária n° 3529 RN, com pedido de liminar, em face da União, determinando a emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária– CRP, anteriormente negado em razão da inexistência de lei local para que pudesse ser emitido o CRP.


Com efeito, foi deferido parcialmente o pedido de tutela de urgência, ad referendum do Plenário, aplicando o prazo de dois anos contados a partir da data de entrada em vigor da EC nº 103/19, para que os regimes próprios pagassem apenas benefícios de aposentadorias e pensões por morte e que transferissem para o tesouro local a responsabilidade pelo pagamento dos benefícios decorrentes de incapacidade temporária para o trabalho, salário-maternidade. Eis a ementa desse julgado:

DESCUMPRIMENTO DO ARTIGO 177, INCISO IV, DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL (13º SALÁRIO)


Segundo o Parecer Prévio, o Relatório de Gestão Fiscal do último quadrimestre de 2020 demonstrou que a despesa com pessoal alcançou o montante de R$ 13,17 bilhões, representando 56,24% da Receita Corrente Líquida apurada e ajustada no período (R$ 23,42 bilhões), superando o limite de 54% fixado no art. 20, inciso III, alínea “b”, da Lei Complementar nº 101, de 2000.


Diante desse quadro, o TCMRio realizou uma auditoria, no mês de março de 2021, em que foi constatado inconsistências no pagamento do 13° salário dos servidores públicos do Município. Apenas os servidores com remuneração de até R$ 4 mil reais receberam efetivamente o pagamento do décimo terceiro salário referente ao exercício de 2020.


Diante dessa situação, a Corte de Contas entendeu que a irregularidade fere o que está disposto no art. 177 da LOMRJ, que determina o pagamento do 13° salário até o dia 20 de dezembro do respectivo ano.


A defesa do ex-prefeito alega que o não pagamento do décimo terceiro salário aos servidores que ganham acima de R$ 4 mil se justifica em razão da grave crise financeira que atingiu a cidade, especialmente devido aos impactos da pandemia de COVID-19. Alega que o Município enfrentou uma drástica queda na arrecadação de receita tributária, além de um elevado desemprego e o fechamento de estabelecimentos comerciais. Destaca-se, também, que medidas emergenciais foram tomadas para possibilitar o pagamento do décimo terceiro aos servidores com remuneração de até R$ 4 mil.


No entanto, é ressaltado que a análise do TCMRio não considerou essas circunstâncias excepcionais que afetaram as finanças municipais em 2020, incluindo a grave situação de calamidade pública. A defesa do Prefeito argumenta que o artigo 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) exige a comprovação de dolo ou erro grosseiro para a responsabilização do agente público. O Decreto nº 9.830, de 2019, é mencionado para reforçar essa posição, afirmando que o agente público somente pode ser responsabilizado se agir ou se omitir com dolo ou erro grosseiro no desempenho de suas funções.


Nesse sentido, a defesa do ex-prefeito alega que o Parecer Prévio do TCMRio não apresenta evidências de dolo ou erro grosseiro, pois não demonstra de forma satisfatória que o Prefeito agiu com má-fé ou cometera um erro de grave proporção. A situação financeira crítica do município durante o auge da pandemia, o esforço para efetuar os pagamentos em fases e a falta de regulamentação clara quanto ao tratamento do décimo terceiro em meio a uma situação excepcional justificam, segundo a defesa, a não configuração de dolo ou erro grosseiro.


Do exposto, considerando o entendimento dado tanto pela Corte de Contas quanto pela defesa do ex-prefeito e diante da legislação aplicada, em especial o art. 28 do Decreto-lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942, e o art. 12 do Decreto Federal nº 9.830, de 10 de junho de 2019, não foi possível configurar dolo ou erro grosseiro, pois o mero nexo de causalidade entre a conduta e o resultado danoso não implica responsabilização do agente público, caso não esteja presente situação ou circunstância fática que aponte para isso.


DESCUMPRIMENTO DO LIMITE COM DESPESA COM PESSOAL


Conforme relatado na irregularidade anterior, em relação ao limite com despesa com pessoal, o parecer prévio do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro , dentre outros fatos, destacou o alerta do Tribunal ao Poder Executivo desde 2017 sobre o crescimento dos gastos com pessoal e o atingimento do limite prudencial em 2018.


O parecer também salienta a extrapolação do limite máximo de 54% estabelecido para as despesas com pessoal do Poder Executivo em 2019 e 2020, com o total da despesa de pessoal atingindo o montante de 56,24% da receita corrente líquida em 2020.


O documento aponta ainda que, mesmo com os alertas proferidos pelo TCMRio, o Poder Executivo não tomou as medidas necessárias para reduzir o montante das despesas com pessoal, o que representa uma infração administrativa, consoante o art. 5º, inciso IV, da Lei nº 10.028, de 2000, ao deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para a redução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido o limite máximo.


Além de tudo, a extrapolação do limite legal com despesa de pessoal representa um forte indicador de desequilíbrio fiscal e poderá condenar o município do Rio de Janeiro a restrições extremamente danosas à economia carioca, tais como proibição de receber transferências, contratar operações de crédito e obter garantias.


Sob outro ponto de vista, a defesa do ex-prefeito argumenta que não houve irregularidade na gestão das despesas com pessoal em 2019, pois o aumento nominal das despesas em 2020 em relação a 2019 foi de apenas 7%, ajustando-se às regras da LRF. O ex-prefeito, todavia, alega que o prazo para cumprimento dos limites foi suspenso devido ao estado de calamidade pública reconhecido pelo Congresso Nacional em 2020 e que o aumento das despesas em áreas como saúde e assistência social foi necessário para enfrentar os efeitos da pandemia de COVID-19.


Nessa concepção, o ex-prefeito argumenta que o Parecer Prévio não levou em consideração o contexto econômico e as peculiaridades do ano de 2020, e, portanto, a suposta irregularidade deve ser desconsiderada.


Em uma breve análise, após considerar os argumentos apresentados pelo TCMRio e pela defesa do ex-prefeito, é possível verificar que o município do Rio de Janeiro, em decorrência do ato de reconhecimento da situação de calamidade pública pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, mediante o Decreto Legislativo n° 5, de 2020, o qual provocou a suspensão das disposições contidas no art. 23, ficou desobrigado, no exercício financeiro de 2020, de apresentar medidas que reconduzissem as despesas com pessoal aos patamares permitidos pela LRF.


PREVISÃO DE RECEITA SUPERESTIMADA PROVOCANDO DESEQUILÍBRIO NAS CONTAS PÚBLICAS


O Parecer Prévio evidencia que houve uma diferença média anual de R$ 3,04 bilhões entre a receita prevista e a arrecadada, totalizando R$ 12,16 bilhões durante o período analisado, ou seja, de 2017 a 2020. O Parecer Prévio de2019 constatou que o Poder Executivo utilizou o artifício fiscal de superestimar a receita no último bimestre, impossibilitando a detecção de implementos de contingenciamentos orçamentários durante a execução da despesa.


Em razão disso, foi determinado que as estimativas para previsão da receita fossem realizadas de maneira mais fidedigna, observando as normas técnicas e legais. Além disso, foi determinada a reavaliação e o aprimoramento do sistema de planejamento orçamentário e financeiro.


A Corte de Contas determinou, também, em 2020, que fosse feita uma reavaliação de todo o planejamento orçamentário, inclusive contemplando a revisão das metas bimestrais de arrecadação e a programação mensal de desembolso, de forma a adequá-lo ao novo cenário macroeconômico decorrente da pandemia do Coronavírus. Foram determinados ainda contingenciamentos necessários para que as despesas fossem realizadas dentro do limite do real ingresso financeiro previsto para o exercício. Apesar de todos os alertas e determinações, faltaram recursos financeiros para quitar integralmente obrigações prioritárias.


Por outro prisma, a defesa, em suas contrarrazões, critica fortemente o TCMRio por sua abordagem na avaliação das contas de 2020, principalmente quanto à técnica utilizada para análise da receita. Em um tom crítico, a defesa argumenta que foi ignorado o impacto das ações do ex-prefeito na arrecadação de receitas próprias, essenciais para a gestão municipal, e focou indevidamente em valores globais que inclui fatores fora do controle do gestor municipal, como transferências intergovernamentais e operações de crédito.


A defesa enfatiza a falha da Corte de Contas em não considerar o Produto Interno Bruto (PIB) - um indicador essencial para a estimativa de receita - na sua análise dos exercícios financeiros históricos. Segundo a defesa, o TCMRio baseou-se em números nominais sem levar em conta os indicadores macroeconômicos ou as possíveis alterações no orçamento decorrentes do processo legislativo.


Destacando a necessidade de comparabilidade, a defesa argumenta que, ao ajustar os valores pela inflação medida pelo IPCA e ao parametrizar pelo PIB Nominal, a estabilidade na arrecadação de impostos municipais fica evidente de 2013 a 2020. A defesa menciona que, mesmo durante a pandemia, a queda de arrecadação em 2020 esteve em linha com a retração econômica do país e do município, comprovada por dados do IBGE, e que as estimativas de receita, mesmo em um cenário de normalidade sanitária, apresentaram um aumento modesto, alinhado com as projeções federais.


Diante dos argumentos apresentados e da legislação financeira aplicada à temática, verifico, considerando o artigo 65, II, da LC nº 101, de 2000, que o município do Rio de Janeiro estava desobrigado a atingir o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, bem como a promover a limitação de empenho, por força do ato de reconhecimento da situação de calamidade pública pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, mediante o Decreto Legislativo n° 5, de 2020.


DESCUMPRIMENTO DO ART. 55 DA LEI Nº 6.623/2019 (LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS 2020)


O Parecer Prévio, por meio da análise da execução orçamentária e financeira das despesas realizadas em 2020, constatou a realização de R$ 35 milhões em despesas não prioritárias, como a construção e reforma de praças públicas, enquanto faltaram recursos para despesas prioritárias, como a folha de pagamento de pessoal de dezembro e o décimo terceiro salário.


O documento enfatiza que o descumprimento da ordem de prioridade exigida pelo art. 55 da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2020 ficou tipificado. Esse artigo estabelece a ordem de prioridade para a execução orçamentária de 2020, com destaque para as despesas com pessoal, encargos sociais e outros benefícios a servidores como a primeira prioridade.


Sob outro enfoque, o ex-prefeito apresentou sua defesa alegando que o TCMRio comparou o financiamento de despesas de capital, relacionadas à infraestrutura, com despesas correntes de pessoal. Além disso, argumentou que as despesas de capital estavam devidamente justificadas, não estavam proibidas e eram necessárias devido aos danos causados por fortes chuvas ocorridas em 2019. Ainda destacou que o Município recebeu transferências da União vinculadas a despesas de capital, as quais não podem ser utilizadas para custear despesas correntes, de acordo com legislação vigente.


Adicionalmente, foi apontado que o Município recebeu emendas parlamentares individuais da União, com regulamentação especial que veda sua aplicação em despesas de pessoal, destinando pelo menos 70% dos repasses para investimento. No entanto, as despesas de investimento do Município ficaram abaixo do valor orçado devido a contingenciamento e anulação de despesas de capital durante o ano da pandemia.


Ante o exposto, não houve identificação de irregularidades graves referentes ao desembolso de R$ 35 milhões em despesas com a construção e reforma de praças públicas em 2020 que justifiquem o descumprimento da ordem de prioridade estabelecida pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, uma vez que a aplicação de recursos em obras públicas é medida socioeconômica protetiva aos empregados e empregadores para o combate dos efeitos devastadores da pandemia do COVID-19 na economia do município do Rio de Janeiro.


APLICAÇÃO DE RECURSOS DO FUNDEB EM DESPESAS NÃO PERMITIDAS


Foram identificados, em uma auditoria realizada pela CAD no mês de março de 2021, pagamentos de despesas com recursos do FUNDEB que não se enquadram como de Manutenção e Desenvolvimento de Ensino no montante de R$ 704.802,50.


Além disso, o TCMRio vem reiterando determinações e recomendações desde o exercício de 2016 para que os recursos advindos do FUNDEB sejam aplicados pelo Município somente em ações consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino para a educação básica pública, nos termos do art. 21, caput, da Lei n.º 11.494/2007 c/c o art. 70, caput e incisos I a VIII, da Lei n.º 9.394/1996.


Em contrapartida, o ex-prefeito apresentou uma defesa em resposta às observações do TCMRio. Em sua defesa, ele alega que as receitas de impostos e transferências constitucionais em 2020 foram devidamente aplicadas nas ações de MDE, aplicando um montante superior ao mínimo legalmente exigido.


Ele também destaca que o Município recebeu recursos significativos do FUNDEB e da União, permitindo que a aplicação dos recursos fosse realizada de acordo com as diretrizes legais. Ademais, foi ressaltado que a falta de especificação das despesas consideradas inadequadas no Parecer Prévio dificulta sua capacidade de defesa, uma vez que não é possível identificar quais ações específicas estariam em desacordo com a legislação.


Após analisar os argumentos tanto do TCMRio quanto da defesa do ex-prefeito e considerando o valor diminuto das despesas que não se enquadram como de Manutenção e Desenvolvimento de Ensino, no montante de R$ 704.802,50, em comparação ao orçamento global da Secretaria Municipal de Educação (R$ 7,45 bilhões), entende-se, com base no Regulamento Geral do Código de Administração Financeira e Contabilidade Pública do Município do Rio de Janeiro (RGCAF), que a responsabilidade em autorizar a realização de despesas e de emitir as notas de empenho à conta de dotações orçamentárias e créditos adicionais recai sobre o Secretário Municipal de Educação, conforme preconiza o art. 110 do RGCAF.


LIMITESCONSTITUCIONAIS E LEGAIS

1- DESPESA DE PESSOAL

Em atendimento ao disposto no art. 169 da Constituição Federal de 1988, são abordadas as questões pertinentes às despesas de pessoal e à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no âmbito do Município do Rio de Janeiro, com ênfase nos dados apresentados pelo Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro no exercício de 2020.

A LRF, que foi instituída para garantir a responsabilidade na gestão fiscal dos entes federativos, estabeleceu limites claros para os gastos com pessoal. As despesas com pessoal compreendem não apenas os salários e subsídios dos servidores, mas também outras espécies remuneratórias, como adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais, além dos encargos sociais e contribuições previdenciárias.

Para o Município do Rio de Janeiro, a LRF estabeleceu que a despesa total com pessoal em cada período de apuração não poderia exceder a 60% da Receita Corrente Líquida (RCL), sendo distribuídos 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Município, e 54% para o Executivo. Esses limites visam garantir a sustentabilidade das contas públicas e a qualidade dos serviços prestados à população.

No que se refere aos dados apresentados, é importante notar que os gastos com pessoal da Câmara Municipal e do Tribunal de Contas ficaram abaixo dos limites legais, representando 2,02% e 0,95% da RCL ajustada, respectivamente. No entanto, a despesa com pessoal do Poder Executivo ultrapassou o limite máximo estabelecido pela LRF, alcançando 56,24% da RCL em 2020.

O pagamento do décimo-terceiro salário de 2020 é mencionado, destacando que a parcela devida aos servidores que recebiam até R$ 4 mil foi efetivamente paga no âmbito do Poder Executivo. No entanto, o montante previsto para o cumprimento da obrigação referente aos demais servidores foi empenhado e registrado como restos a pagar.

Embora a despesa com pessoal do Poder Executivo tenha excedido o limite máximo estabelecido desde o último quadrimestre de 2019, o prazo para recondução dessa despesa foi suspenso em 2020 devido à decretação do estado de calamidade pública, conforme previsto na LRF.

2- EDUCAÇÃO

Este trecho do parecer tem como foco a análise do cumprimento do percentual mínimo de 25% da receita resultante de impostos, incluindo as transferências, destinado à manutenção e desenvolvimento do ensino, conforme estabelecido no art. 212 da Constituição Federal.

A Constituição Federal é clara ao determinar que o Município deve destinar anualmente no mínimo 25% da receita proveniente de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e no desenvolvimento do ensino. Essa determinação é complementada pela Lei nº 9.394/1996, conhecida como Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), que estabelece, em seus artigos 70 e 71, quais despesas podem ser consideradas como Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), bem como quais vedações devem ser observadas.

É crucial destacar que o não cumprimento do percentual mínimo de 25% da obrigação constitucional sujeita o Município a medidas severas, incluindo a possibilidade de intervenção do Estado, conforme previsto no art. 35, III, da Constituição Federal. Além disso, o não cumprimento dessas obrigações pode resultar na não recepção de transferências voluntárias, conforme estabelecido no art. 25, §1º, IV, "b", da Lei Complementar n.º 101/2000.

O relatório apresentado pela Controladoria Geral do Município (CGM) indicou que o percentual destinado à MDE atingiu 28,87%. No entanto, a Coordenadoria de Auditoria e Desenvolvimento identificou despesas que não deveriam ser consideradas na base de cálculo do limite mínimo constitucional, totalizando o montante de R$ 9,98 milhões.

Após a realização do ajuste nos cálculos, foi possível obter um percentual de 28,80%, demonstrando que o Município efetivamente cumpriu o limite constitucional, assegurando a destinação adequada de recursos para a manutenção e o desenvolvimento do ensino.

Nesse contexto, a Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira reconhece o esforço do Município em cumprir suas obrigações legais no que tange aos investimentos em educação. No entanto, ressalta a importância da manutenção de práticas transparentes e criteriosas na destinação de recursos para a área educacional, garantindo que a qualidade da educação pública seja aprimorada em prol do bem-estar e desenvolvimento da comunidade local.

2.1 - FUNDEB

A análise do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) é de extrema importância para a Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira desta Casa, considerando o relevante papel desempenhado por esse instrumento no financiamento da educação pública. Nesse contexto, expressamos nossa avaliação com base nas informações fornecidas pelo Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro referente ao exercício financeiro de 2020.

O FUNDEB é um fundo especial de âmbito estadual, composto predominantemente por recursos provenientes de impostos e transferências dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, vinculados à educação. Além desses recursos, há uma parcela de complementação federal sempre que o valor por aluno não atinge o mínimo definido nacionalmente.

É importante ressaltar que o FUNDEB, originalmente criado pela Emenda Constitucional nº 53, entrou em vigor em janeiro de 2007 e, inicialmente, tinha validade até o exercício de 2020. Contudo, a Emenda Constitucional nº 108, de 27 de agosto de 2020, tornou o FUNDEB um instrumento permanente de financiamento da educação pública, regulamentado pela Lei nº 14.113, de 25 de dezembro de 2020.

No exercício de 2020, os recursos destinados ao FUNDEB totalizaram R$ 2,71 bilhões, representando um instrumento significativo de financiamento da educação básica. O ganho do FUNDEB, calculado a partir da diferença entre o valor recebido e o retido, totalizou R$ 1,94 bilhão.

No entanto, é importante mencionar que, de acordo com o Manual de Demonstrativos Fiscais, a parcela de R$ 41,2 milhões referente à complementação da União não faz parte do cálculo do ganho do FUNDEB.

Quanto às despesas, estas atingiram o montante de R$ 2,65 bilhões, correspondendo a 98,80% da dotação autorizada atualizada. Nesse contexto, é relevante destacar que a CAD identificou despesas no valor de R$ 704,80 mil pagas com recursos do FUNDEB que não se enquadram como manutenção e desenvolvimento do ensino. Essa prática, identificada desde o exercício de 2016, tem sido objeto de recomendações e determinações deste Tribunal de Contas, visando assegurar que os recursos do FUNDEB sejam aplicados exclusivamente em ações consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino, conforme preconizado pela legislação vigente.

No que diz respeito ao limite estabelecido pelos dispositivos constitucionais e legais, o Município do Rio de Janeiro destinou, no exercício de 2020, um montante de R$ 2,24 bilhões, equivalente a 82,96% dos recursos recebidos do FUNDEB, à remuneração dos profissionais da educação básica em efetivo exercício. Esse valor supera o mínimo de 70% estipulado pela Constituição Federal e pela Lei nº 14.133, de 2020, demonstrando o comprometimento da gestão municipal com a valorização dos profissionais da educação.

Analisando os dados apresentados, constatou-se que o Município arrecadou R$ 2,71 bilhões com receitas oriundas do FUNDEB e empenhou R$ 2,65 bilhões, resultando em um montante não aplicado de R$ 52,43 milhões. Esse valor, correspondente a 1,94% dos recursos arrecadados, encontra-se abaixo do limite máximo de 5% permitido por lei.

2.2 - SALÁRIO-EDUCAÇÃO

O Salário-Educação é uma contribuição social prevista no art. 212, § 5º, da Constituição Federal, com modificações introduzidas pela Emenda Constitucional n.º 53/2006. Esta contribuição tem por finalidade proporcionar uma fonte adicional de recursos para o financiamento da educação pública, possibilitando às diferentes esferas de governo investirem em programas, projetos e ações que visem à qualificação dos profissionais da educação e ao incentivo para que os alunos permaneçam em sala de aula.

Nos termos do art. 15 da Lei n.º 9.424/1996, a contribuição social recolhida pelas empresas é calculada com base na alíquota de 2,5% sobre o montante total de remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, aos segurados empregados, com ressalvas legais. Cumpre esclarecer que o Salário-Educação é arrecadado, fiscalizado e cobrado pela Secretaria da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda (RFB/MF) e, posteriormente, repassado aos Estados e Municípios para a efetiva aplicação em despesas relacionadas à manutenção e desenvolvimento do ensino em todas as etapas e modalidades da educação básica, sendo vedada a sua utilização, nos termos do art. 7º da Lei n.º 9.766/1998, para o pagamento de pessoal.

Entretanto, vale ressaltar que, por se tratar de uma contribuição social e não de um imposto, os recursos provenientes do Salário-Educação não podem ser computados no cálculo dos 25% da Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), conforme determina a legislação vigente.

Sob esse olhar, observa-se que o Município empenhou, no exercício de 2020, o montante de R$ 314,51 milhões provenientes do Salário-Educação. Estes recursos foram alocados para despesas relacionadas a outras despesas correntes, sem que fosse identificado empenho direcionado a despesas de pessoal e encargos sociais. Tal procedimento encontra-se em estrita conformidade com as disposições legais que regem a aplicação do Salário-Educação.

2.3 - REPASSE DE RECEITAS À SME DESTINADAS À MDE

O art. 69 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB (Lei Federal nº 9.394/96) estabelece que a União aplicará anualmente, no mínimo, dezoito por cento de sua receita resultante de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino público, enquanto os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão aplicar, no mínimo, vinte e cinco por cento, respeitando o que dispõem suas respectivas Constituições ou Leis Orgânicas.

Além disso, os §§ 5º e 6º do mesmo artigo determinam que os valores destinados à MDE devem ser repassados pelo caixa da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ao órgão responsável pela educação, observando prazos de repasse em função da arrecadação.

Portanto, é imperativo que o Município do Rio de Janeiro atue em conformidade com o disposto na LDB, assegurando o repasse dos recursos vinculados à MDE à Secretaria Municipal de Educação no prazo e nos termos da legislação, sob pena de incorrer em consequências legais decorrentes do descumprimento dessa obrigação.

A Auditoria realizada pela CAD em março de 2018 revelou que, naquela ocasião, a "Conta MDE" havia sido criada, porém, os recursos referentes ao art. 69, § 5º, da LDB ainda não estavam sendo efetivamente repassados a esta conta. Posteriormente, no exercício de 2019, foram solicitados esclarecimentos à Secretaria Municipal de Fazenda (SMF) e à Controladoria Geral do Município (CGM) acerca das medidas adotadas para o cumprimento da mencionada disposição legal.

A SMF esclareceu que lançamentos na "Conta MDE" foram realizados de junho a dezembro de 2018 e que havia limitações operacionais a serem superadas, além da necessidade de definição de procedimentos por parte dos órgãos envolvidos. A CGM, por sua vez, comunicou que havia cientificado a SMF sobre a necessidade de adoção de procedimentos orçamentários e financeiros para viabilizar o cumprimento das determinações legais.

Todavia, os Pareceres Prévios referentes aos exercícios de 2018 e 2019 determinaram que a SMF efetuasse o repasse dos recursos vinculados à MDE para a Secretaria Municipal de Educação (SME), conforme disposto na LDB. Ressalta-se, no entanto, que a análise dos dados apresentados indica que o Município ainda não cumpriu integralmente o disposto no art. 69, § 5º, da LDB.

3- SAÚDE

A Constituição Federal, em seu art. 196, estabelece que a saúde é um direito de todos e um dever do Estado, assegurado mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde. A Lei Complementar nº 141/2012, por sua vez, regulamenta o percentual mínimo que os Municípios devem aplicar na área da saúde.

Conforme a referida lei complementar, os Municípios são obrigados a aplicar, no mínimo, 15% da arrecadação dos impostos e das transferências constitucionais e legais em ações e serviços públicos de saúde. Essas ações e serviços estão detalhadamente discriminados no art. 3º da Lei Complementar, abrangendo diversas áreas relacionadas à promoção, proteção e recuperação da saúde.

No exercício de 2020, o Município do Rio de Janeiro anunciou que aplicou um percentual de 19,19% de sua arrecadação em saúde, cumprindo, assim, o percentual mínimo estabelecido pela Lei Complementar nº 141/2012. Contudo, de acordo com a análise realizada pela Controladoria-Geral do Município, o percentual apurado foi de 19,17%, superando o mínimo exigido.

A diferença entre os percentuais reside em uma contribuição suplementar que excede o teto estabelecido no Anexo I da Lei n.º 5.300/2011, a qual foi excluída pela CGM para o cálculo do percentual mínimo de gastos em saúde, conforme determina a Lei Complementar nº 141/2012.

3.1 - DESPESA SEM PRÉVIO EMPENHO

Este trecho versa sobre a continuidade da prática de realização de despesas sem prévio empenho pela Secretaria Municipal de Saúde (SMS), a qual foi identificada em auditoria realizada no órgão. Tal prática é vedada pelo art. 60 da Lei nº 4.320/1964.

Conforme constatado no processo de auditoria, a SMS continuou a adotar essa prática em 31 de dezembro de 2020, resultando em um montante de R$ 290,18 milhões em despesas não precedidas de empenho. É importante ressaltar que os valores relativos a despesas sem prévio empenho referentes aos exercícios de 2016, 2017, 2018 e 2019 também foram registrados contabilmente no passivo do Fundo Municipal de Saúde (FMS), conforme informações obtidas dos relatórios da Controladoria Geral do Município.

No exercício de 2020, os valores das despesas sem prévio empenho foram registrados no Módulo de Obrigações a Pagar (MOP) em conformidade com o Decreto n.º 46.739, de 16 de agosto de 2019, e a Resolução n.º 1.607, de 31 de janeiro de 2020. Ressalta-se que no Parecer Prévio relativo ao exercício de 2019, constava a determinação de apresentar um plano de ação exequível com medidas estruturantes para eliminar a prática de realizar despesas sem o devido processamento orçamentário, de forma a atender às regras de execução da despesa estabelecidas na Lei nº 4.320/64, na Lei nº 8.666/93, na Lei Complementar nº 101/2000 e observar os princípios da Legalidade e do Equilíbrio Orçamentário.

Diante disso, a Secretaria Municipal de Fazenda e Planejamento (SMFP) e a CGM informaram que estão desenvolvendo ações conjuntas para eliminar a prática de realizar despesas sem a devida execução orçamentária.

O tema em análise suscita preocupações significativas, uma vez que a realização de despesas sem prévio empenho, conforme vedação da legislação vigente, representa uma irregularidade que compromete a gestão adequada dos recursos públicos e a transparência dos atos administrativos.

Nesse contexto, a observância dos princípios da Legalidade e do Equilíbrio Orçamentário é fundamental para assegurar a transparência e a eficiência da gestão dos recursos públicos, bem como para preservar o interesse público e a confiança da sociedade na administração municipal.

4- DÍVIDA CONSOLIDADE LÍQUIDA

Conforme o estipulado na LRF, a dívida pública consolidada corresponde ao valor total, calculado sem duplicações, das obrigações financeiras assumidas pelo ente federado para pagamento em prazo superior a doze meses. Essas obrigações podem ser decorrentes de leis, contratos, convênios, tratados e da realização de operações de crédito. Também são consideradas na dívida pública consolidada as operações de crédito com prazo inferior a doze meses, desde que as receitas a elas relacionadas estejam previstas no orçamento.

Adicionalmente, precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a execução do orçamento em que foram incluídos são incorporados à Dívida Consolidada.

Este enquadramento é congruente com o que é estabelecido na Constituição Federal, que determina a inclusão no orçamento das entidades públicas de verbas destinadas ao pagamento de débitos resultantes de decisões judiciais transitadas em julgado, expressas em precatórios judiciários apresentados até 1º de julho. Tais pagamentos devem ser efetuados até o final do exercício subsequente.

Adicionalmente, a Resolução n.º 40/2001 do Senado Federal estabelece que a dívida pública consolidada líquida, ou seja, a dívida pública consolidada deduzida das disponibilidades de caixa, aplicações financeiras e outros ativos financeiros não deve ultrapassar 1,2 vezes a Receita Corrente Líquida (RCL) do município.

Com base nas informações apresentadas, constatamos que a Dívida Consolidada Líquida do município atingiu o percentual de 78,28% da Receita Corrente Líquida, permanecendo abaixo do limite de 120% estipulado no inciso II do art. 3.º da Resolução n.º 40/2001.

Diante disso, concluímos que o município está em conformidade com as disposições legais vigentes relacionadas à dívida pública consolidada, demonstrando responsabilidade financeira nesse quesito.

5- LIMITES PARA O COMPROMETIMENTO ANUAL COM AMORTIZAÇÕES, JUROS E DEMAIS ENCARGOS DA DÍVIDA CONSOLIDADA

Através dos dados acessíveis relativos ao comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida consolidada do município, estabelecido pela Resolução do Senado Federal n.º 43/2001, o limite é de 11,50% da Receita Corrente Líquida (RCL).

Após uma análise, constatamos que o quadro apresentado na Prestação de Contas de Governo, validado por meio de auditoria realizada pela Controladoria Geral do Município, demonstrou uma média de comprometimento com o serviço da dívida para o período de 2020 a 2028, que corresponde a 8,57% da RCL. Esta cifra, segundo as nossas constatações, está em total conformidade com o limite estipulado pela mencionada Resolução do Senado Federal.

6- REGRA DE OURO

O art. 167, inciso III, da Constituição Federal de 1988, estabelece a proibição de efetuar operações de crédito que ultrapassem o montante das despesas de capital, com exceção daquelas autorizadas por meio de créditos suplementares ou especiais devidamente aprovados pelo Poder Legislativo, mediante maioria absoluta. A análise apresentada a seguir reflete a conformidade do Município com o dispositivo constitucional, uma vez que as receitas provenientes de operações de crédito atingiram a cifra de R$ 64 milhões, enquanto as despesas de capital líquidas totalizaram R$ 1,52 bilhão. Tal cumprimento ressalta o compromisso da administração municipal em observar as diretrizes constitucionais relacionadas ao equilíbrio entre receitas e despesas de capital.

7- LIMITE PARA REALIZAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO

Os limites para a realização de Operações de Crédito foram estabelecidos pela Resolução do Senado Federal nº 43/2001, que determinou que o montante global das operações realizadas em um exercício financeiro não pode exceder 16% da receita corrente líquida. As operações de crédito submetidas a esse limite, no valor de R$ 47,02 milhões, representaram apenas 0,20% da receita corrente líquida no período, portanto, abaixo do limite definido pelo Senado Federal.

A Controladoria-Geral do Município (CGM) observou que, no exercício de 2019, a Secretaria Municipal de Saúde celebrou contratos para a aquisição financiada de equipamentos destinados à rede de saúde municipal. Os valores desses contratos, no montante de R$ 277.785.056,59, foram devidamente reconhecidos no Passivo do Município. Conforme o artigo 29, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a aquisição financiada de bens é considerada uma operação de crédito e, portanto, seu passivo correspondente está devidamente registrado como "Dívida Contratual – Financiamentos Externos" no Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida (Anexo 2 do Relatório de Gestão Fiscal - RGF).

No entanto, o Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF) estabelece que os valores relativos a contratos efetivamente realizados durante o exercício devem ser evidenciados em uma linha específica no anexo 4 do RGF. A CGM justificou que esses valores não foram incluídos no anexo 4 do RGF devido aos contratos terem sido celebrados em 2019. No entanto, a CGM deu ênfase ao fato de que os registros contábeis desses contratos foram feitos no exercício atual.

A análise da CGM demonstrou que os equipamentos entregues com base nos contratos firmados pela Secretaria Municipal de Saúde totalizaram R$ 208,44 milhões no exercício de 2020. Incluindo esse montante na base de cálculo, foi verificado um percentual de 1,09% da receita corrente líquida, ainda abaixo do limite de 16% estabelecido pelo Senado Federal.

É importante ressaltar que o Município não recorreu a operações de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO), cujo limite de saldo devedor ao final do exercício é fixado em 7% da receita corrente líquida, conforme o artigo 10 da Resolução do Senado Federal nº 43/2001.

8- GARANTIA DE VALORES

A Resolução n.º 43/2001 do Senado Federal, que regulamenta as operações de crédito dos Municípios, estipula que o saldo global das garantias concedidas por essas entidades não pode ultrapassar 22% da Receita Corrente Líquida. No entanto, é importante notar que, no exercício de 2020, não foram concedidas garantias que resultassem em um saldo nessa categoria.

9- INCENTIVO À CULTURA

A Lei Municipal nº 5.553, promulgada em 14 de janeiro de 2013, estabelece, no âmbito do Município do Rio de Janeiro, incentivos fiscais de Imposto sobre Serviço de Qualquer Natureza (ISS) destinados a projetos culturais e estabelece diretrizes pertinentes. Conforme o artigo 1º, § 5º, dessa lei, é determinado que, anualmente, a Lei Orçamentária Anual (LOA) fixará um montante mínimo equivalente a 1% da receita de ISS do ano anterior ao da elaboração da lei orçamentária, a ser concedido como incentivo fiscal para projetos culturais.

No exercício de 2020, a LOA definiu que o Poder Executivo deve conceder um incentivo fiscal equivalente a, no mínimo, 1% da receita efetivamente arrecadada com ISS no exercício de 2018. O valor informado na Prestação de Contas foi de R$ 54,70 milhões, correspondendo a 1% da arrecadação do ISS em 2018, em conformidade com as disposições da lei orçamentária.

É relevante salientar que em 2018 uma nova estrutura de codificação das naturezas de receitas orçamentárias foi implementada, em conformidade com a Portaria Interministerial STN/SOF nº 5, de 27/08/2015. Por meio dessa alteração, todas as arrecadações acessórias, como multas, juros e dívida ativa, passaram a ser incluídas na receita principal.

Portanto, a arrecadação do ISS em 2018, considerando essa nova estrutura, totalizou R$ 5,76 bilhões (sendo R$ 5,47 bilhões referentes ao principal, R$ 153,00 milhões provenientes de juros/multas e R$ 136,68 milhões resultantes da cobrança da dívida ativa). No entanto, o montante utilizado para cumprir a LOA/2020 foi de R$ 5,47 bilhões, considerando apenas a arrecadação do principal.

10- CAMPANHAS EDUCATIVAS DE PREVENÇÃO DE ACIDENTES

A Lei Municipal n.º 4.644, de 26/09/2007, modificada posteriormente pela Lei nº 6.517/2019, estipulou uma obrigação para o Poder Executivo relacionada à destinação de recursos provenientes de multas de trânsito. Conforme essa legislação, o Poder Executivo está compelido a alocar, no mínimo, 5% do valor arrecadado com multas de trânsito em campanhas educativas com o objetivo de prevenir acidentes.

No exercício de 2020, as despesas relacionadas ao custeio dessas campanhas foram executadas pelo Fundo Especial de Ordem Pública – FEOP, e pela Companhia de Engenharia e Tráfego – CET-RIO, por meio da ação 4067 - Educação e Segurança no Trânsito. No entanto, ao analisar os dados, verifica-se que o valor empenhado para essa finalidade foi de R$ 1,12 milhão, o que corresponde a menos de 1% do montante total arrecadado com multas de trânsito no exercício. Tal constatação demonstra que o Poder Executivo não cumpriu a obrigação legal de alocar o percentual mínimo de 5% do valor arrecadado com multas de trânsito em campanhas educativas de prevenção de acidentes durante o ano de 2020.

No entanto, é relevante observar que a CET–RIO enviou o Ofício PRE n.º 120 de 09/06/2021, no qual informou que, devido à Lei Municipal n.º 6.737, 29 de abril de 2020, que autorizou a suspensão de todas as vinculações de receitas estabelecidas por legislações municipais, o Poder Executivo ficou desobrigado do cumprimento do percentual mínimo previsto para essa finalidade.

Em face disso, o presente parecer considera que o Poder Executivo do Município do Rio de Janeiro, embora não tenha cumprido a obrigação de alocar o percentual mínimo de 5% do valor arrecadado com multas de trânsito em campanhas educativas de prevenção de acidentes no exercício de 2020, está respaldado pela Lei Municipal n.º 6.737/2020, que suspendeu temporariamente as vinculações de receitas instituídas por legislações municipais. Portanto, o Poder Executivo se encontrava desobrigado do cumprimento dessa exigência legal no período em questão.

11- PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

A Lei n.º 11.079/2004, que estabelece normas gerais para a licitação e contratação de parcerias público-privadas no âmbito da administração pública, impõe uma limitação importante em relação à União, a qual não pode conceder garantias ou realizar transferências voluntárias aos Estados, Distrito Federal e Municípios se as despesas decorrentes do conjunto das parcerias já contratadas por esses entes no ano anterior tiverem ultrapassado 5% da receita corrente líquida do exercício ou se as despesas anuais dos contratos vigentes nos dez anos subsequentes excederem a 5% da receita corrente líquida projetada para os respectivos exercícios.

No presente momento, quatro parcerias público-privadas (PPPs) estão em vigor no Município do Rio de Janeiro, com previsão de despesas a serem cobertas pelo Município: Porto Novo S.A., Rio Mais S.A., VLT Carioca S.A. e Smart RJ Concessionária de Iluminação Pública SPE S.A.

A Porto Novo S.A. resultou de um acordo firmado em 26/11/2010 entre a Companhia de Desenvolvimento Urbano do Rio de Janeiro (CDURP) e a Concessionária Porto Novo S.A., com o propósito de revitalizar, operar e manter a Área de Especial Interesse Urbanístico (AEIU) da região portuária, no valor inicial de R$ 7,61 bilhões. A CDURP foi classificada como uma estatal não dependente, e, portanto, as despesas derivadas dessa parceria não foram incluídas no cálculo do limite de 5% previsto na Lei n.º 11.079/2004.

A Concessionária Rio Mais S.A. resulta de uma Parceria Público-Privada firmada com o Município, com o objetivo de construir, operar e manter o Parque Olímpico para a realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, no valor inicial de R$ 1,35 bilhão.

A Concessionária do VLT Carioca S.A. surgiu de um acordo entre o Município do Rio de Janeiro e a Concessionária do VLT Carioca S.A., com o intuito de fornecer serviços de Veículos Leves sobre Trilhos (VLT) na região portuária e central do Rio de Janeiro. O valor inicial da concessão foi de R$ 1,61 bilhão.

Por fim, a Smart RJ Concessionária de Iluminação Pública SPE S.A. refere-se a um contrato de PPP firmado entre a Companhia Municipal de Energia e Iluminação – RIOLUZ e a concessionária Smart RJ.

O parecer observa que as despesas empenhadas até 2020 e a projeção de gastos no período de 2021 a 2029 com as PPPs firmadas com as Concessionárias Rio Mais S.A., VLT Carioca S.A. e Smart RJ não resultaram em uma proporção superior a 5% da Receita Corrente Líquida (RCL) em nenhum exercício, cumprindo, portanto, o limite estabelecido pela Lei nº 11.079/2004.

Dessa forma, diante da análise apresentada, conclui-se que as parcerias público-privadas em vigor no Município do Rio de Janeiro não violaram a limitação imposta pelo mencionado dispositivo legal em relação às despesas relacionadas a esses contratos no exercício de 2020 e nos próximos anos, visto que os gastos não ultrapassaram o limite de 5% da RCL, como estabelecido pela legislação aplicável.

Por fim, tendo como foco a avaliação da gestão de forma ampla, abrandando a relevância de minúcias e aspectos formais, o julgamento das contas do Prefeito relativas ao exercício de 2020 que aqui levamos adiante, é suscetível de avaliação política, ainda que se faça em solo bem firme. A base que subsidia nossa decisão deve ser o Parecer Prévio do TCMRio, mesmo que sejam feitas ressalvas ao documento apresentado.

Este deve servir de apoio à decisão não só do relator como à decisão do conjunto de vereadores. Ainda que não tenha caráter vinculante, pois cabe ao nosso soberano parlamento o julgamento final, há necessidade de dois terços dos votos da Câmara para que seja possível adotar decisão diversa da que consta no parecer prévio (Constituição Federal, artigo 31, parágrafo 2º).

Nesse sentido, dado o conteúdo de qualidade constante do Parecer Prévio que concluiu pela rejeição das contas com apresentação de alertas, determinações e recomendações, dada a observância dos ditames constitucionais e legais supracitados, a relevância de óbices que sugerem a não aprovação das contas, a ocorrência sistêmica de despesas sem passar pela execução orçamentária, contrariando o art. 60 da Lei nº 4.320/1964, dado o respeito aos princípios orçamentários e da administração pública, a gestão orçamentária e financeira, enfim, dado o posterior e definitivo julgamento das contas de gestão dos demais responsáveis pela ordenação de despesas, que remata esse processo de contas, opino pelo acolhimento do Parecer Prévio do Egrégio Tribunal de Contas FAVORÁVEL à aprovação das Contas de Governo da Prefeitura do Município do Rio de Janeiro, atinentes ao exercício de 2020, de responsabilidade do Excelentíssimo Senhor Jorge Miguel Felippe, no período de 22/12/2020 a 31/12/2020, e CONTRÁRIO à aprovação das Contas de Governo da Prefeitura do Município do Rio de Janeiro, atinentes ao exercício de 2020, de responsabilidade do Excelentíssimo Senhor Marcelo Bezerra Crivella, no período de 01/01/2020 a 21/12/2020, com apresentação de Projeto de Decreto Legislativo.


Sala da Comissão, 27 de novembro de 2023.


Vereadora ROSA FERNANDES

Relatora

III – CONCLUSÃO


Reunida em 27 de novembro de 2023, a Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira acolheu o voto da Relatora, Vereadora ROSA FERNANDES, pela APROVAÇÃO do Parecer Prévio do Tribunal de Contas do Município, FAVORÁVEL à aprovação das Contas de Governo da Prefeitura do Município do Rio de Janeiro, atinentes ao exercício de 2020, de responsabilidade do Excelentíssimo Senhor Jorge Miguel Felippe, no período de 22/12/2020 a 31/12/2020, e CONTRÁRIO à aprovação das Contas de Governo da Prefeitura do Município do Rio de Janeiro, atinentes ao exercício de 2020, de responsabilidade do Excelentíssimo Senhor Marcelo Bezerra Crivella, no período de 01/01/2020 a 21/12/2020, com apresentação de PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO.

Sala da Comissão, 27 de novembro de 2023.

Vereadora ROSA FERNANDES

Presidente

Vereador PROF. CÉLIO LUPPARELLI

Vice-Presidente



Vereador WELINGTON DIAS

Vogal

PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO Nº 276 /2023

“APROVA, COM OS ALERTAS, AS DETERMINAÇÕES E AS RECOMENDAÇÕES PROPOSTOS, O PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, FAVORÁVEL À APROVAÇÃO DAS CONTAS DE GOVERNO DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, ATINENTES AO EXERCÍCIO DE 2020, DE RESPONSABILIDADE DO EXCELENTÍSSIMO SENHOR JORGE MIGUEL FELIPPE, NO PERÍODO DE 22/12/2020 A 31/12/2020, E CONTRÁRIO À APROVAÇÃO DAS CONTAS DE GOVERNO DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, ATINENTES AO EXERCÍCIO DE 2020, DE RESPONSABILIDADE DO EXCELENTÍSSIMO SENHOR MARCELO BEZERRA CRIVELLA, NO PERÍODO DE 01/01/2020 A 21/12/2020.”

Autor: Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira

A CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO

DECRETA:


Art.1º - Fica aprovado, com os alertas, as determinações e as recomendações propostos, o Parecer Prévio do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, favorável à aprovação das Contas de Governo da Prefeitura do Município do Rio de Janeiro, atinentes ao exercício de 2020, de responsabilidade do Excelentíssimo Senhor Jorge Miguel Felippe, no período de 22/12/2020 a 31/12/2020, e contrário à aprovação das Contas de Governo da Prefeitura do Município do Rio de Janeiro, atinentes ao exercício de 2020, de responsabilidade do Excelentíssimo Senhor Marcelo Bezerra Crivella, no período de 01/01/2020 a 21/12/2020.

Art. 2º - Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicação.


Sala da Comissão, 27 de novembro de 2023.


Vereadora ROSA FERNANDES
PRESIDENTE


Vereador PROF. CÉLIO LUPPARELLI

Vice-Presidente

Vereador WELINGTON DIAS

Vogal



Informações Básicas
Código20230400276Protocolo.
AutorCOMISSÃO DE FINANÇAS ORÇAMENTO E FISCALIZAÇÃO FINANCEIRARegime de TramitaçãoEspecial em Regime de Prioridade
Com o apoio dos Senhores

Datas
Entrada11/29/2023Despacho11/29/2023

Informações sobre a Tramitação


Data de Início Prazo 04/16/2021Data de Fim Prazo 08/13/2021

ComissãoComissão de Finanças Orçamento e Fiscalização Financeira Objeto de ApreciaçãoOfício
Nº ObjetoGP 149/2021Data da Distribuição
RelatorVEREADORA ROSA FERNANDES

Pedido de Vista
Autor
Data da Reunião Data da Devolução

Parecer
Tipo Pela Aprovação/Contrário/Favorável com apresentação de PDL Data da Reunião 11/27/2023
Data da Sessão

Data Public. Parecer 11/30/2023Pág. do DCM da Publicação 48 a 61
Republicação do Parecer 12/12/2023Pág. do DCM da Republicação 80 a 94
Data Devolução

Subscreveram o Parecer VEREADORA ROSA FERNANDES, VEREADOR PROF. CÉLIO LUPPARELLI, VEREADOR WELINGTON DIAS

Ata 30ª T. Reunião Ordinária

Publicação da Ata 12/07/2023Pág. do DCM da Publicação 50



Observações:


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