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INFORMAÇÃO nº 842| 2021

PROJETO DE LEI nº 850/2021, que “Cria o Programa Cidadão Carioca do Futuro e dá outras providências”.

Autoria: Vereadores Carlo Caiado, Pedro Duarte, Prof. Célio Lupparelli, Dr. Rogério Amorim e Alexandre Isquierdo

A Consultoria e Assessoramento Legislativo, no uso das atribuições que lhe são conferidas pelo parágrafo 1° do art. 233 do Regimento Interno c/c o parágrafo único do art. 8º da Lei nº 5.650/2013, informa:

1. SIMILARIDADE

A Diretoria de Comissões comunica a existência dos seguintes projetos similares ou correlatos ao presente, em seu banco de dados::

1.1 - EM TRAMITAÇÃO:

PL nº 763/2021, de autoria do Vereador Dr. Rogério Amorim, que “torna obrigatória a afixação permanente do número de vagas disponíveis nas escolas de ensino fundamental e creches particulares do Município”;

PL nº 207/2021, de autoria do Vereador Márcio Santos, determinando que “fica criado o Programa Mais Creche, nas condições que especifica”;

PL nº 134/2017, de autoria do Vereador Alexandre Isquierdo, que “dispõe sobre a divulgação da demanda atendida e a lista de espera por vagas nos Espaços de Desenvolvimento Infantil (EDIS) e creches do Município”;

PL nº 1933/2017, de autoria do Vereador Prof. Lupparelli, que “torna obrigatória à Secretaria Municipal de Educação a ampla divulgação do sorteio das vagas e da lista de espera das creches conveniadas, espaços de desenvolvimento infantil e escolas municipais”;

PL nº 1729/2016, de autoria do Vereador Alexandre Isquierdo, que “dispõe sobre a obrigatoriedade das instituições privadas de ensino, no Município do Rio de Janeiro, a garantir o direito à educação e ao atendimento especializado às pessoas com deficiência e dá outras providências”; e

PDL nº 114/2018, de autoria do Vereador Reimont, que “susta o Decreto do Poder Executivo Municipal nº 44.740/2018, que simplifica os procedimentos para a celebração de parcerias pela Secretaria Municipal de Educação, para atendimento a crianças na faixa etária de creche - de zero a três anos e onze meses”.

1.2 - SANCIONADOS:

PL nº 327/2001, de autoria do Poder Executivo, sancionado como Lei nº 3.468, de 13/12/2002, que “Cria Programa de Apoio a alunos que completaram o ensino fundamental na rede municipal de ensino”;

PL nº 2009/2004, de autoria do Poder Executivo, sancionado como Lei nº 3.867, de 02/12/2004, que “Cria o Programa de Ampliação do Atendimento em Creches a crianças na faixa etária de zero a três anos e onze meses”; e

PL nº 823/2006, de autoria do Poder Executivo, sancionado como Lei nº 4.454, de 27/12/2006, que “Cria o Programa de Apoio à educação de portadores de deficiência em instituições de ensino ou especializadas e dá outras providências”.

1.3 - PROMULGADOS:

PL nº 2094/2016, de autoria do Vereador Reimont, promulgado como Lei nº 6.565, de 25/04/2019, que “determina a publicação eletrônica da lista de espera para vagas nas creches e escolas da educação infantil no âmbito do Município do Rio de Janeiro”, e

PL nº 1464/2019, de autoria dos Vereadores Petra e Professor Adalmir, promulgado como Lei nº 6.701, de 02/01/2020, que “institui o Programa Educação Infantil Para Todos, que oferece vagas para crianças na rede particular de ensino, mediante parceria público privada e dá outras providências”.

1.4 - PRECEDENTE REGIMENTAL Nº 27

Atentar para a incidência dos item 2 do referido Precedente Regimental, quanto à Lei nº 4.454, de 27/12/2006 acima mencionada, pois seu objeto está disciplinado na presente proposição (art. 2º, III, ‘c’), inclusive quanto à renúncia da receita de ISS devido, sugerindo-se que a redação do art. 13 seja adequada para incluí-la, haja vista que dela já constam as Leis nºs 3.468/2002 e 3.867/2004. Quanto ao item 1 do Precedente em referência, é de mencionar-se a sua possível aplicação ao PL nº 207/2021.

2. TÉCNICA LEGISLATIVA

2.1. LEI COMPLEMENTAR N° 48/2000

Em atenção ao disposto no art. 10, I e II, da Lei Complementar (LC) em referência, deve-se substituir todas as menções relativas à "compensação" do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISS, constantes da proposição no art. 4º, caput e §§ 3º, 4º, 5º, 6º, 8º e 9º, no art. 5º, §2º e no art. 12, haja vista que a compensação tributária é instituto próprio regido nos arts. 150, II e 170 do Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172, de 25/10/1966) como uma das modalidades de extinção do crédito tributário, qual seja, quando o sujeito passivo (contribuinte) tenha créditos líquidos e certos, vencidos ou vincendos, contra a Fazenda Pública, nas condições e sob as garantias que a lei estipular. Absolutamente não é este o caso do programa que se propõe criar, mais se assemelhando, em sua estrutura de financiamento, a uma renúncia de receita pública (gasto tributário) continuada, algo como um incentivo fiscal permanente. Sugere-se, por conseguinte, o emprego de formulação do tipo “será concedido benefício fiscal de isenção total ou parcial às instituições privadas de educação participantes do programa” ou algo similar ou, alternativa e preferencialmente, pelas razões mais adiante expostas, que se altere a forma de financiamento do programa, optando-se pela via da despesa pública orçamentária, ordinária e transparente, ao invés do gasto tributário decorrente de renúncia da receita do ISS devido.

Atentar que o programa que se propõe criar, sendo de duração continuada, deve constar do Plano Plurianual (PPA), de acordo com a Constituição Federal (CF), art. 165, §1º e Lei Orgânica do Município (LOM), art. 254, §1º, mormente se atrelado a incentivos fiscais, nos termos do art. 284 da LOM, aqui entendido “plano de governo” como “plano plurianual” ou o “plano estratégico” referido nos parágrafos 10 e 11 do art. 254 da LOM. O PL nº 628/2021, em tramitação, dispõe sobre o PPA para o quadriênio 2022/2025.

Ainda em atenção ao disposto no art. 10, I e II da LC em referência, sugere-se, no art. 1º da proposição, substituir “que criará vagas” por “de oferta de matrículas”, bem como “em creches, no ensino fundamental e no ensino médio” por “nos três níveis da educação básica” ou por “de educação infantil e ensinos fundamental e médio”, haja vista que foi olvidada a educação infantil prestada em pré-escolas para crianças de 4 e 5 anos de idade (cf. CF art. 208, IV e Lei nº 9.394, de 20/12/1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional - LDB, arts. 21 e 30, I e II). Nesse ponto, vale atentar para a conveniência de, além da educação infantil prestada em pré-escolas (e não somente em creches), incluir também no programa que se propõe criar o credenciamento de instituições privadas que ofereçam matrículas de Educação de Jovens e Adultos - EJA, para aqueles que não tiveram acesso aos ensinos fundamental e médio na idade própria (cf. CF art. 208, I e LDB art. 37, caput e parágrafos).

Considere-se ainda a conveniência de renomear o programa que se propõe criar, com vistas a maior fidelidade ao seu conteúdo, vez que a cidadania é atributo e expressão jurídica da nacionalidade, independentemente de associação ao gentílico local (cidadão carioca); quanto ao complemento “do futuro”, é de se lembrar que não há garantias de que os resultados dos gastos, realizados pelo contribuinte carioca, em formação educacional dos matriculados em instituições privadas, não sejam futuramente transferidos para outras cidades, estados e países, para onde eventualmente migrem, em busca de melhores oportunidades, os beneficiários do programa. Neste sentido, sugere-se algo como “Programa de Parcerias para Universalização da Educação Básica” ou similar.

Sobre o proposto no art. 13, de revogação das Leis nºs 3.468, de 13/12/2002 e 3.867, de 02/12/2004, atentar que a recente Lei municipal nº 7.000, de 23/07/2021, ao tratar nos art. 14, 15 e 16 de propostas de concessão ou ampliação de incentivos ou benefícios da natureza tributária, estipula que deverá ser encaminhado à Câmara Municipal, em noventa dias, estudos técnicos para reavaliação das referidas leis que se propõe revogar.

Por fim, atentar que a CF, art. 150, §6º, exige lei específica para tratar de hipótese de renúncia de receita de imposto, que regule exclusivamente a matéria.

3. REQUISITOS REGIMENTAIS – ART. 222

A proposição atende aos requisitos do art. 222, do Regimento Interno.


4. COMPETÊNCIA

A matéria está inserida no âmbito de competência municipal conferida pelo arts. 30, III, IV, ‘c’, XXII, ‘a’ e ‘b’, e XXIII, da Lei Orgânica do Município.

A competência da Casa para legislar sobre a matéria está subsumida no art. 44, I, III e V, do mesmo Diploma legal.


5. INICIATIVA

Para os dispositivos que tratam da renúncia da receita do ISS equivocadamente chamado de “compensação tributária”, a iniciativa do processo legislativo é a estabelecida no art. 69, da Lei Orgânica do Município, à vista do Tema 682 de Repercussão Geral, do Supremo Tribunal Federal, de que inexiste, na Constituição Federal, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária.

Para dispositivos que tratam de programa municipal e de qualquer modo aumentem a despesa pública, a iniciativa é a do art. 71, II, ‘c’ e ‘e’, da Lei Orgânica do Município.


6. ESPÉCIE NORMATIVA

A matéria tratada pela proposição deve ter a forma estabelecida no art. 67, III, da Lei Orgânica do Município.


7. CONSIDERAÇÕES

Atentar que a Constituição Federal, art. 150, §6º, exige lei específica para tratar de hipótese de renúncia de receita de imposto, que regule exclusivamente a matéria.

Atentar para o disposto no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), da Constituição Federal, conforme Emenda Constitucional nº 95, de 15/12/2016, quanto à estimativa de impacto orçamentário e financeiro como requisito necessário de proposição legislativa que crie renúncia de receita, sendo certo que a equivocadamente chamada “compensação tributária” na proposição é uma das formas de renúncia de receita (Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000, art. 14, §1º).

Atentar que a Emenda Constitucional nº 109, de 15/03/2021, acresceu art.167-A, X, para vedar concessão ou ampliação de incentivo ou benefícios de natureza tributária quando as despesas correntes superarem 95% das receitas correntes realizadas no período de 12 meses, sendo certo que ficaram acima de 99% no exercício de 2020, segundo demonstrativo de indicadores fiscais publicados com a Resolução CGM nº 1.770, de 09/11/2021.

Atentar que a Lei Complementar federal nº 101, de 04/05/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), art. 14, vai na mesma linha do supracitado dispositivo do ADCT da Constituição Federal, demandando ainda a demonstração de que a renúncia não afetará as metas fiscais fixadas no Anexo de Metas Fiscais da Lei nº 7.001, de 23/07/2021, que é a lei de diretrizes orçamentárias deste Município para o exercício financeiro de 2022. É de se mencionar que tais metas fiscais foram revistas e constam do Anexo VIII do PL nº 744/2021, que estabelece a lei orçamentária para o exercício de 2022.

Atentar ainda que a Lei Complementar municipal nº 235, de 03/11/2021, que instituiu um “Novo Regime Fiscal do Município do Rio de Janeiro”, veda, em seu art. 22,V, alteração de alíquotas ou bases de cálculo de tributos que impliquem redução da arrecadação, o que pode ser considerado análogo à equivocadamente chamada "compensação tributária” proposta, à vista do mesmo efeito de redução da arrecadação. Tal medida de vedação se aplica na avaliação ‘C’ e ‘D’ da situação fiscal, segundo Anexo III da mencionada lei complementar, sendo certo que a Controladoria-Geral do Município publicou Resolução CGM nº 1.770, de 09/11/2021, divulgando a avaliação final ‘C’ para os indicadores fiscais.

Atentar para o disposto na Constituição Federal, art. 213, e na Lei nº 9.394, de 20/12/1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional - LDB, art. 77, sobre a destinação de recursos públicos para escolas públicas e os casos exceptuados.

Atentar para o disposto na Lei Orgânica do Município, art. 323, §§1º e 4º, que estabelece a destinação exclusiva dos recursos públicos municipais à educação prestada na rede pública, com prioridade para o ensino obrigatório, bem como veda qualquer tipo de convênio com a iniciativa privada visando à concessão de bolsas de estudo.

Atentar que a educação básica obrigatória e gratuita é a educação infantil prestada em pré-escolas e os ensino fundamental e médio (cf. CF art. 208, I e LDB art. 4º, I), restando, portanto, excluída a educação infantil prestada na etapa de creches. Em contrapartida a esta exclusão, noticie-se que a Medida Provisória nº 1.061, de 09/08/2021, que “institui o Programa Auxílio Brasil e o Programa Alimenta Brasil e dá outras providências”, estipula em seu art. 3º, I, um benefício financeiro chamado de “Benefício Primeira Infância”, destinado a famílias em situação de pobreza ou extrema pobreza que possuam em sua composição crianças de zero a três anos de idade incompletos, além de um “Auxílio Criança Cidadã” (art. 3º, §1º, III e art. 6º e ss) para acesso da criança a creches, em tempo integral ou parcial.

Atentar que a distribuição dos recursos públicos deve assegurar prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório (cf. CF art. 212, §3º).

Atentar que a atuação prioritária do Município é no ensino fundamental e na educação infantil (cf. CF art. 211, §2º e LDB art. 11, V), sendo que a atuação em outros níveis só se dará quando a demanda pelo ensino que lhe compete esteja satisfatoriamente atendida, e ainda assim com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados constitucionalmente à manutenção e desenvolvimento do ensino (LOM art. 322, §3º e LDB art. 11, V). O programa que se propõe criar, de oferta de matrículas na rede privada com financiamento por via de “gasto tributário” pela renúncia da receita do ISS devido, impede, ou dificulta muito, o registro contábil, para fins de transparência no acompanhamento e controle das despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino a que está obrigado o Município.

Atentar que a distribuição dos recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) se dá proporcionalmente ao número de alunos matriculados nas respectivas redes públicas de Estado e Municípios, nos âmbitos de atuação prioritária (cf. CF art. 212-A, III), e que, portanto, o financiamento de matrículas na rede privada pelo programa que se propõe criar, por via de renúncia do ISS devido, implica também em renúncia de receita de transferências do FUNDEB para o Município do Rio de Janeiro, em favor relativo das redes públicas estadual e de outros municípios concorrentes na distribuição de recursos do referido fundo.

Atentar que a LOM art. 284,§1º, limita a cinco anos o prazo máximo de concessão de incentivos fiscais.

Atentar que o programa que se propõe criar não está adequado, alinhado ou compatível com nenhuma das estratégias estipuladas para atingimento das metas estabelecidas no Anexo constante da Lei nº 6.362, de 28/05/2018, que aprovou o Plano Municipal de Educação - PME, com vigência decenal.

Atentar por fim que o permissivo constante do art. 8º da proposição, de que as instituições privadas credenciadas no programa que se pretende criar possam preencher, por meio de “busca ativa”, isto é, por fora da “lista de alunos elegíveis”, até 30% das vagas por elas mesmas disponibilizadas, e considerando ainda mais que para esta lista de alunos elegíveis ao sorteio de vagas, está proposto um limite de somente 30% com destinação a estudantes de famílias em situação de vulnerabilidade socioeconômica (art. 2º, III e parágrafo único, da proposição), tem vocação potencial para usos abusivos e favores pessoais, em afronta aos princípios constitucionais da impessoalidade e publicidade que devem reger a administração pública (CF art. 37, caput), mormente no que respeita à execução de despesa pública ou à efetivação de chamado “gasto tributário”.





Esta é a Informação que nos compete prestar.

* NOTA DE ESCLARECIMENTO

Este documento contém informação técnico-jurídica para subsidiar discussões e decisões legislativas, em consonância com as atribuições da Consultoria e Assessoramento Legislativo previstas no Decreto Legislativo nº 26/1991. Vale ressaltar que seu conteúdo possui caráter opinativo e não vincula as decisões eventualmente tomadas pelas comissões, parlamentares e demais autoridades desta Casa de Leis.

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