O parágrafo 1º deste artigo dispõe que na Lei Orçamentária a ser encaminhada à Câmara Municipal, em setembro próximo, o Poder Executivo destinará recursos não só para as ações discriminadas no Anexo de Metas e Prioridades, mas igualmente para as demais ações de caráter continuado e cujos objetivos básicos sejam: a provisão dos gastos com o pessoal e encargos sociais; compromissos relativos ao serviço da dívida pública; as despesas indispensáveis ao custeio de manutenção da administração municipal; e a conservação e manutenção do patrimônio público. Perfeitamente justificável dada a dinâmica dos fatos cujo rebatimento no planejamento municipal é imprevisível.

O parágrafo 2º, por sua vez, dá ao Administrador Público a possibilidade de rever as metas e prioridades estabelecidas, seja por envio de novas no período de discussão do Orçamento no final do ano, seja pela necessidade de ulteriores ajustes durante a execução financeira em 2020.

2. METAS E RISCOS FISCAIS

O Capítulo III é composto por apenas dois artigos (Artigos 3º e 4º) sobre os quais há pouco a dizer. Por dois motivos. O primeiro é que eles fazem referência a anexos, ou seja, se há observações a fazer, elas devem ser dirigidas aos dois Anexos referenciados nos §§ 1º e 3º do Art. 4º da Lei Complementar nº 101, de 2000 – Anexo de Metas Fiscais e Anexo de Riscos Fiscais. O segundo motivo é que estes mesmos anexos, de acordo com a experiência dos últimos anos, têm sido atualizados quando do envio da proposta orçamentária. Sendo assim, julgamos mais apropriado e proveitoso realizar uma análise mais rigorosa naquele momento. Porém, antes de passar adiante, cabe uma breve anotação.

O Anexo de Metas Fiscais estima em R$ 31 bilhões a receita total para o próximo ano, montante igual ao da despesa total. O referido anexo fixa uma meta de resultado nominal de cerca de R$ 330 milhões, valor correspondente a um aumento do endividamento líquido para 2020. Quanto à meta de resultado primário, está previsto um robusto superávit de R$ 1,361 bilhão. A dívida consolidada bruta atingirá R$ 14,068 bilhões e a dívida consolidada líquida, R$ 13,786 bilhões. As metas citadas estão em valores correntes.

3. DIRETRIZES GERAIS PARA O ORÇAMENTO

Este capítulo é o cerne da propositura, com 35 artigos (do Art. 5º ao 39) e algumas dezenas de incisos. Assim sendo, faremos algumas anotações sobre seus principais pontos.

Quanto ao Artigo 9º, o Projeto de Lei Orçamentária para 2020, a ser encaminhado à Câmara Municipal até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro de 2019, terá com composição básica: o texto da lei (Inciso I); o quadro geral da receita dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social por categoria econômica e natureza da receita, segundo a origem dos recursos (Inciso VIII) e; o quadro geral da despesa dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social por Poder e Órgão, segundo as categorias de programação, grupos de natureza da despesa, fontes de recursos e modalidades de aplicação (Inciso XI). Estes três componentes formam a base do orçamento, sendo que os demais resumos, quadros e demonstrativos são derivados dos quadros gerais da receita e da despesa. Este arranjo fixo é definido pela Lei Federal nº 4.320/1964 e por nossa Carta Federal.

O Inciso XII trata do mesmo tema do Artigo 16, sendo este mais completo ao determinar que terá destaque o orçamento de investimento das Empresas e Sociedades de Economia Mista, cuja despesa será detalhada em programas e ações, indicando se pertencem ao Orçamento Fiscal ou ao Orçamento da Seguridade Social.

O Inciso XIII, último do caput deste artigo, agrega outros quadros demonstrativos sob o título de “consolidação dos quadros orçamentários”, que estão logo a seguir definidos no parágrafo primeiro, entre os quais destaco: despesa de pessoal e encargos sociais por Poder, comparada à receita corrente líquida, nos termos dos Artigos 19 e 20 da Lei Complementar nº 101, de 2000, e do Art. 260 da Lei Orgânica do Município (Inciso XI); aplicação anual dos recursos na manutenção e desenvolvimento do ensino nos termos do Art. 212 da Constituição Federal e dos Artigos 70 e 71 da Lei Federal nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, por Órgão, detalhando naturezas da receita e valores por categorias de programação, grupos de natureza da despesa e modalidade de aplicação (Inciso XII); aplicação anual do Município em ações e serviços públicos de saúde, por categoria de programação, grupos de natureza da despesa e modalidade de aplicação, conforme Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000, e Artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012 (Inciso XIII); categorias de programação a serem financiadas com recursos de operações de crédito realizadas e a realizar, com indicação da dotação, do grupo de natureza da despesa, da modalidade de aplicação e do orçamento a que pertencem (Inciso XIV); estimativa e compensação da renúncia de receita, de acordo com o Art. 165, § 6º, da Constituição Federal (Inciso XVI) e; projetos, por categoria de programação, que forem desdobrados em produtos e subtítulos (Inciso XVII). O parágrafo 2º deste mesmo artigo trata da Mensagem que acompanha proposta orçamentária a ser enviada ao Legislativo, cuja composição está também definida pela Lei Federal nº 4.320/1964. Todavia há uma diferença. Além dos relatórios qualitativos que procuram situar o orçamento dentro da política econômica e social do Governo e considerações sobre o desempenho financeiro da Prefeitura e outros informes de natureza técnica, como memória de cálculo da receita e demonstrativos da dívida fundada, obrigatórios por lei, há ainda outras informações com intuito de subsidiar o parlamento quando da análise do orçamento anual e que estão, de certa forma, sob a discricionariedade dos gestores públicos. Como exemplo, temos os demonstrativos do número de vagas escolares existentes e da respectiva expansão prevista, do número de leitos hospitalares ativados e dos respectivos aumentos previstos e do número de equipes dos Programas de Saúde da Família, enfim, e outras necessidades de informação que possam quiçá surgir na tramitação desta Lei de Diretrizes Orçamentárias por meio de emendas parlamentares.

Passo agora ao Artigo 11 da proposição, onde se afirma que o Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA terá sua despesa discriminada pelos 11 (onze) incisos listados em sequência, os quais correspondem em grande parte às usuais classificações orçamentárias da despesa: classificação institucional, Inciso I; funcional-programática, Incisos II a IV; por esferas orçamentárias, Inciso VII; por fonte de recursos, Inciso VIII; classificação segundo a sua natureza, Incisos IX, X e XI; e por fim, detalhamento da programação, Incisos V e VI. Sucede, no entanto, que a rigor não há ainda no PLOA, pelo menos não houve nos últimos anos, discriminação de despesas por Subtítulo (Inciso VI). Pode-se saber a despesa programada no Orçamento por qualquer entrada: Unidade Orçamentária, Função, Subfunção, Programa, Esfera, Fonte, enfim, mas não por Subtítulo. Há discriminação no sistema de controle orçamentário e financeiro do Município - FINCON na etapa de execução orçamentária, mas não na fase de planejamento e programação decorrentes de lei. Trata-se de uma limitação de plataforma computacional do Município, mas que não diminui o esforço levado a cabo até agora pela Secretaria de Fazenda para especificar a localização física das ações. Ressalte-se que embora a União adote procedimento diverso, não há norma legal impondo a discriminação da despesa por subtítulo nessa fase do ciclo orçamentário.

A Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2020, pelo que dispõe o Artigo 23 da proposição em análise, conterá Reserva de Contingência que poderá ser utilizada tanto para abertura de créditos adicionais quanto para atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos imprevistos. Embora este artigo tenha sido objeto de polêmica e emenda nesta Casa nos últimos anos, o entendimento da Prefeitura quanto à questão parece estar em linha com o Art. 91 do Decreto-lei 200/67 (Redação dada pelo Decreto-lei nº 1.763, de 1980) e o Art. 5º, Inciso III, da Lei Complementar nº 101, de 2000.

Cabe-nos destacar neste capítulo a Seção III – Vedações, que, no Artigo 29, proíbe a consignação na Lei Orçamentária de recursos para clubes e associações de servidores. No mesmo artigo é permitida a concessão de subvenção social a entidades privadas sem fins lucrativos nas áreas de assistência social, saúde e educação, que estejam registradas no Conselho Nacional de Assistência Social. De acordo com o regimento interno do referido conselho, só as entidades da área de assistência social devem obter o registro. Não faz sentido entidades das áreas de saúde e educação pleitearem o registro no citado conselho. De acordo com o § 4º do Artigo 29, a concessão de subvenção social à entidade sem fins lucrativos deve constar de lei específica.

Ressalta-se por fim, ainda neste capítulo, a Seção V – Disposições sobre a Limitação Orçamentária e Financeira – especialmente por remeterem a temas caros ao Estado e da União nesta conjuntura de crises política e econômica. Diz o Art. 35 em seu caput que “O Poder Executivo deverá elaborar e publicar, até trinta dias após a publicação da Lei Orçamentária para o exercício financeiro de 2020, cronograma anual de desembolso mensal, observando, em relação às despesas constantes desse cronograma, a austeridade necessária à obtenção das metas de resultado primário e nominal, em conformidade com o Art. 8º da Lei Complementar nº 101, de 2000”. O Artigo 36, por sua vez, estabelece critérios para limitação de empenhos das dotações orçamentárias e de movimentação financeira para atingir metas de resultado primário. São critérios claros e que estabelecem também prioridades de corte em eventual caso de restrição financeira, na proporcionalidade de recursos discricionários alocados pelo orçamento em: “outras despesas correntes”, “investimentos” e “inversões financeiras”. Não serão, contudo, assim diz o § 1º, objeto de limitação de empenho as despesas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, de precatórios judiciais e de obrigações constitucionais e legais.

4. DISPOSIÇÕES SOBRE ALTERAÇÕES NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA

As disposições contidas no projeto sobre alterações na legislação tributária (Artigos 40, 41 e 42) parecem sugerir um entendimento imperfeito, pois, afinal, na lei orçamentária consta uma (e não duas) estimativa de receita; assim também uma (e não duas) fixação da despesa. Bastaria, creio, fazer constar que na estimativa das receitas do projeto de lei orçamentária e da respectiva lei poderão ser considerados os efeitos de propostas de alterações legais em tramitação, indicando quais alterações, qual a receita adicional esperada e a fonte específica à despesa correspondente. No caso de não aprovação, ou aprovação parcial das alterações propostas, até 31 de dezembro de 2019, as dotações à conta das referidas receitas simplesmente não seriam executadas no todo ou em parte, conforme o caso.

5. DISPOSIÇÕES RELATIVAS À DÍVIDA PÚBLICA MUNICIPAL

O Capítulo VI está composto por um artigo somente, determinando o Art. 43 que a Lei Orçamentária Anual garantirá recursos para pagamento da despesa com a dívida contratual e com o refinanciamento da dívida pública municipal, nos termos dos contratos firmados.

6. DISPOSIÇÕES FINAIS

Quanto a este Capítulo, gostaríamos de por relevo ao Art. 44, que trata de hipótese comum no Brasil, mas, felizmente, não no município do Rio de Janeiro, qual seja, a da não aprovação da lei orçamentária anual no exercício financeiro anterior ao da sua vigência, dado o alargamento intencional ou acidental do processo de discussão e votação. Trata-se de uma situação não regulada pelo ordenamento jurídico cujo desenlace tem sido usualmente o de recorrer a Lei de Diretrizes Orçamentárias para discipliná-la. Assim, caso ocorra atraso na aprovação e sanção, expresso fica que o Poder Executivo estará autorizado a cumprir a programação enviada no projeto de lei do orçamento mediante a utilização mensal de 1/12 (um doze avos) para despesas correntes e 1/13 avos para as despesas de pessoal e encargos sociais. Aos investimentos em andamento será dada autorização para desembolso no ritmo próprio da intervenção contratada. Excetuam-se do limite aplicado às despesas correntes já citadas, as programadas para as funções de assistência social, previdência social, saúde e educação, bem como aquelas relativas ao serviço da dívida, amortização, precatórios judiciais e despesas à conta de recursos vinculados, que serão executadas segundo suas necessidades específicas e o efetivo ingresso de recursos. Cabe, no entanto, uma observação: serviço da dívida inclui juros, encargos e amortização da dívida, sendo desnecessário mencionar amortização.

II - VOTO DO RELATOR

O voto está dividido em tópicos para melhor expor nossa análise crítica.

1. ASPECTO FORMAL

Quanto à meta de resultado primário proposta para o exercício de 2020, positiva em cerca de R$ 1,361 bilhão, quando analisada conjuntamente com a fixada para o corrente exercício financeiro, positiva em R$ 1,068 bilhão (meta da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2019), que posteriormente foi reduzida para R$ 535 milhões na Lei Orçamentária para 2019, indicando uma tendência de superávits primários modestos, que vem ocorrendo desde 2018 quando alcançou R$ 102 milhões. Para se ter uma ideia, a meta para 2018 era um déficit de R$ 417 milhões, comprovando, mais uma vez, um grave erro de previsão.

5. ANEXO DE RISCOS FISCAIS