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Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Relatório/Voto do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro sobre a Prestação de Contas de Gestão da Mesa Diretora da Câmara Municipal do Rio de Janeiro referente ao exercício de 2018.
Autor: TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO
Relatora: Vereadora ROSA FERNANDES
(Pela APROVAÇÃO com apresentação de PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO)
I - RELATÓRIO
Em 04 de setembro de 2020 foi encerrada a 18ª Sessão Virtual do Egrégio Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, quando se decidiu por unanimidade, nos termos do voto do Relator, Excelentíssimo Senhor Conselheiro Ivan Moreira dos Santos, pela REGULARIDADE, COM RECOMENDAÇÃO, das Contas de Gestão da Mesa Diretora desta Câmara Municipal, relativas ao exercício de 2018, com QUITAÇÃO PLENA aos responsáveis, JORGE MIGUEL FELIPPE - Presidente da Mesa Diretora; TÂNIA CRISTINA MAGALHÃES BASTOS E SILVA - 1ª Vice-Presidente da Mesa Diretora; ANTONIO JOSE PAPERA DE AZEVEDO - 2º Vice-Presidente da Mesa Diretora; CARLO FERREIRA DE CAIADO CASTRO - 1º Secretário da Mesa Diretora; CLAUDIO BONFIM DE CASTRO E SILVA - 2º Secretário da Mesa Diretora; e FELIPE MICHEL - 1º Suplente da Mesa Diretora.
Manifestou-se o Pleno do Tribunal no sentido de que as Contas de Gestão da Mesa Diretora expressaram de forma clara e objetiva a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade e a legitimidade dos atos de seus responsáveis. Contudo, julgou-se por bem recomendar ao Legislativo municipal que envide esforços no sentido de sanar as fragilidades já apontadas pelo seu próprio sistema de controle interno. O Relatório da Controladoria-Geral da Câmara Municipal nº 01/2019 apontou um total de 16 (dezesseis) fragilidades, grande parte delas relacionadas à rotinas de trabalho e a procedimentos administrativos que impactam, em maior ou menor grau, no processo de auditoria contábil, financeira e patrimonial. Das 16 (dezesseis) fragilidades, 12 (doze) são recomendações e 4 (quatro), oportunidades de melhoria. 4 (quatro) fragilidades foram apontadas em anos anteriores e foram reiteradas, 12 (doze) foram verificadas nos relatórios de auditoria emitidos no decorrer do exercício de 2018.
Quanto às fragilidades reiteradas, 2 (duas) referem-se ao setor de registro de patrimônio da Casa, com as recomendações de que sejam realizados inventários regulares e sejam elaborados Termos de Responsabilidade para todos os núcleos ativos. Há 1 (uma) oportunidade de melhoria sugerida para o fluxo processual de reserva técnica. Por fim, 1 (uma) sugestão de atualização do Decreto nº 26/1991 para estabelecer competências adequadas ao Serviço de Pagamento.
As novas fragilidades incluídas em 2018 foram fruto de duas auditorias realizadas, uma no processo de pagamento a pessoal e outra no almoxarifado.
São 8 (oito) as recomendações que apontam problemas relacionados ao pagamento de pessoal: pagamento a servidores por meio de contracheque não oficial (contracheque manual); pagamento a servidores por meio de cheque; e processos inadequados de cancelamento parcial de liquidações de despesas relativas a pessoal que impactam em relatórios orçamentários e financeiros gerados pela área de finanças da Casa, causando divergência entre dados contábeis.
Por sua vez, são 2 (duas) as recomendações relacionados ao almoxarifado: que se faça uma análise apropriada dos itens em estoque, promovendo a utilização de fato dos servíveis e descarte, por obsolescência, imprestabilidade ou desuso dos demais; e que se faça também uma análise da estrutura e das condições prediais do local. A Controladoria encerra a auditoria operacional no almoxarifado com 2 (duas) oportunidades de melhoria: sugere que os setores envolvidos dinamizem o processamento de licitações da Casa, evitando atrasos na realização dos certames e falta de itens de estoque; e sugere que se proceda a uma readequação arquitetônica no local que evite a exposição dos materiais em estoque a funcionários não credenciados.
II - VOTO DA RELATORA
Chega ao crivo desta Comissão Permanente com base no Regimento Interno, art. 44, §1º, conjugado ao art. 69, Inciso II, alínea "c", as Contas dos ordenadores de despesa do Legislativo carioca referentes ao exercício financeiro de 2018. Trata-se de processo ordinariamente mediado por decisão da Corte de Contas do nosso município, sobre a qual passo a opinar.
Preliminarmente, no entanto, cumpre apresentar aos nossos pares, como que a fundamentar-lhes o julgamento final em plenário, alguns números extraídos do Processo de Contas que avalio dignos de nota.
O Orçamento sob responsabilidade da Câmara Municipal do Rio de Janeiro está distribuído em apenas 2 (dois) Programas de Trabalho: Processamento Legislativo e Fundo Especial da CMRJ (FECMRJ).
CÂMARA MUNICIPAL - PROCESSAMENTO LEGISLATIVO
No que concerne à gestão orçamentária da Câmara Municipal cabe destacar os seguintes pontos:
A dotação inicial, ou despesa autorizada pela Lei Orçamentária (Lei Municipal nº 6.318/2018), alocada ao Programa de Trabalho nº 2001.01.031.0003.2033 - Processamento Legislativo - para o exercício financeiro de 2018, foi de R$ 675.203.178,00. Durante o exercício houve um contingenciamento de R$ 78.874.070,00, após recálculo do teto constitucional de gastos da Câmara com base no resultado definitivo da arrecadação municipal de 2017. O poder de gasto previsto, considerado o contingenciamento, passou então a ser R$ 596.329.108,00. A soma dos duodécimos de fato arrecadados, porém, foi de R$ 596.207.200,00, o que difere aproximadamente em R$ 122 mil do valor previsto, já que há interpretações discordantes entre Câmara e Poder Executivo sobre a base de calculo estabelecida pela Emenda Constitucional nº 58/2009.
A despesa empenhada em 2018 atingiu o montante de R$ 575.265.642,19, correspondendo a 85,2% da despesa autorizada. Deduzindo-se a despesa empenhada da despesa autorizada, obtém-se o valor de R$ 99.937.535,81, que corresponde à economia orçamentária da Câmara. Para efeitos de comparação, baseado nos mesmos critérios e em valores nominais, a economia orçamentária em 2015 foi de R$ 41.025.178,70; em 2016, R$ 21.176.456,79; e 2017, R$ 52.915.580,39. Tivemos, portanto, em 2018, a maior economia orçamentária dos últimos quatro anos. Parte dessa economia se explica nitidamente, como se verá adiante, pela contenção das despesas por esta Casa.
Ressalte-se, todavia, que a economia orçamentária da Câmara em 2018 a ser reconhecida como receita de direito do FECMRJ do mês de dezembro 2018 e de fato transferida à Câmara em 2019, com base nos novos números calculados a título de soma dos duodécimos arrecadados, é de R$ 20.941.557,81.
Da despesa empenhada, foram liquidados/pagos, de acordo com o Relatório Anual de Gestão, que teve como base informações emitidas pelo sistema contábil, R$ 544.133.053,94, sendo a diferença entre valores empenhados e estes efetivamente pagos, R$ 31.132.588,25, em tese, equivalente aos restos a pagar inscritos no período. Sucede, entretanto, terem ocorrido pequenas diferenças entre os valores constantes dos relatórios de execução orçamentária e do sistema contábil. Esta inconsistência foi objeto de ponto de auditoria e consta das recomendações aprovadas pelo TCMRJ. Os valores acolhidos pela Controladoria-Geral da Câmara baseiam-se nos dados da execução orçamentária, inclusive para efeito de cálculo de limites legais. Feitos os ajustes, temos o valor de R$ 544.519.779,40 para despesa liquidada/paga e R$ 30.745.862,79 para o valor total inscrito como restos a pagar. Desta quantia, 76,52% refere-se a despesas de pessoal.
FUNDO ESPECIAL DA CMRJ
A dotação inicial, por sua vez, alocada ao Programa de Trabalho nº 2002.01.031.0003.2170 - Fundo Especial da CMRJ - para o exercício financeiro de 2018 foi de R$ 9.992.478,00. Houve durante o exercício saldo positivo na abertura de créditos suplementares de R$ 24.212.000,00 com a incorporação ao orçamento de saldo financeiro apurado em balanço patrimonial referente ao exercício anterior. A dotação final do FECMRJ ficou em R$ 34.204.478,00.
A despesa empenhada em 2018 foi de R$ 25.488.305,26, correspondendo a 74,5% da despesa final autorizada. Deduzindo-se a despesa empenhada da despesa autorizada, obtém-se o valor de R$ 8.716.172,74, que corresponde à economia orçamentária do Fundo. Da despesa empenhada, foram pagos no exercício R$ 21.649.868,60.
Cumpre destacar quanto ao Fundo Especial da CMRJ sua movimentação financeira em 2018, à parte da contabilidade orçamentária. O saldo inicial do FECAM em 01/01/2018 era de R$ 86.864.740,39. Durante o exercício houve ingressos de recursos financeiros no montante de R$ 14.467.582,13. Compõem este valor: R$ 4.365.267,35 oriundos do repasse, em 2018, referente à economia orçamentária do exercício de 2017; em torno de 1 milhão de reais de cancelamentos de restos a pagar; e os valores restantes, fundamentalmente rendimentos de aplicações financeiras, na faixa de 9 milhões de reais. Já os dispêndios alcançaram o montante R$ 90.176.457,09, realçando aqui a transferência de 40 milhões para a Prefeitura do Rio, objetivando o pagamento de despesas de pessoal da área da saúde; o pagamento de restos a pagar diversos, 28 milhões (R$ 20 milhões de RP para o programa de aposentadoria incentivada); e os demais gastos variados da Câmara custeados pelo fundo, como serviço, material de consumo e despesa de capital. O Saldo final em 31/12/2018 foi de R$ 11.155.865,43, cerca de 12,8 % de suas disponibilidades iniciais.
Passemos agora aos limites constitucionais e infraconstitucional aos quais a Câmara Municipal do Rio de Janeiro está sujeita:
DESPESA TOTAL DO LEGISLATIVO
O comando do art. 29-A, inciso V, da Constituição Federal estabelece que a Despesa Total do Legislativo, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, será de até 4% da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159 arrecadadas no exercício financeiro imediatamente anterior. A soma da receita tributária com as transferências, em 2017, alcançou o valor de R$ 14.908.227.690,00. Despesa liquidada/paga em 2018 no Programa de Trabalho - Processamento Legislativo: R$ 544.519.779,40. O percentual atingido foi de 3,65%, portanto, abaixo do limite constitucional. Esses mesmos rácios de 2015 a 2017 são, respectivamente: 3,57%; 3,86%; e 3,62%.
DESPESA TOTAL COM A FOLHA DE PAGAMENTO
O comando do art. 29-A, § 1º, da Constituição Federal estabelece que a despesa total com a folha de pagamento, incluindo o gasto com os subsídios dos Vereadores, não poderá ultrapassar 70% da receita do Legislativo. Deve-se entender "receita" do Legislativo como sendo os repasses mensais do Tesouro Municipal na forma de duodécimos, cuja soma no ano compõe o poder de gasto previsto, que equivale a 4% da receita tributária e das transferências. Em 2018, esses repasses do Tesouro Municipal totalizariam, com base no critério adotado pela Câmara e avalizado pelo Tribunal de Contas, R$ 596.329.108,00. A despesa total com a folha de pagamento, por sua vez, foi de R$ 387.573.404,76. Feitas as contas, temos um percentual atingido inferior ao limite constitucional: 64,99%. Comparando com anos anteriores, o percentual atingido em 2015 foi de 60,33%; em 2016, 68,52%; e em 2017, 65,61%.
O controle das despesas de pessoal das câmaras municipais assumiu relevância a partir da edição das emendas constitucionais nº 25/2000 ( impôs limites de 5% para despesa total e 70% para folha de pagamento) e nº 58/2009 (reduziu o teto para 4% e manteve os 70% para a folha). Pelas características próprias da instituição, é absolutamente normal que o gasto com recursos humanos se constitua no principal desembolso das casas legislativas. No entanto, a mera convenção de um valor para o teto de folha de pagamento não desobriga de forma alguma seu estrito cumprimento pela Mesa Diretora. Foi assim que, para garantir o respeito a esse limite, a Câmara criou o Programa de Aposentadoria Incentivada - PAI (Lei 6.276/17), um plano de aposentadoria dos servidores custeado pelo FECMRJ e que alcançou, segundo estudos encomendados pela própria direção da Casa, uma economia de 40 milhões de reais no exercício de 2018. A média histórica de aposentadorias na Câmara, de 2012 a 2017, era de 18 funcionários por ano; em 2018, com o plano, aposentaram-se 167. Não se descuidou, todavia, nesses últimos anos, de realizar um imprescindível programa de renovação dos quadros da Casa. Houve, ainda em 2015, um reforço de 121 novos servidores; em 2016 tivemos 62 posses de novos servidores; e em 2018, 99 novas posses, revitalizando enormemente um quadro de funcionários já bem envelhecido.
"Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas." (grifos nossos)
O pedido formulado pela ATRICON foi, por maioria, julgado procedente em relação a esse ponto, nos termos do voto do eminente Relator, Ministro Alexandre de Moraes, do qual me sirvo adiante. Acordou-se o entendimento de que, "nos termos do art. 49, IX, compete ao Poder Legislativo o julgamento anual das contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo, de maneira global, ou seja, abrangendo toda a Administração Publica latu sensu, incluindo também os Poderes Legislativo e Judiciário e a Instituição do Ministério Publico". No entanto, "em relação as contas de todos os administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos – incluindo os presidentes das casas legislativas, de tribunais e chefes dos MPs –, a Constituição Federal prevê o julgamento pelo Tribunal de Contas."
Restou claro que compete exclusivamente à Câmara Municipal fazer um exame conclusivo, com conteúdo de julgamento, das contas anuais do Prefeito. O parecer técnico, ou prévio, elaborado pela Corte de Contas do nosso município, que serve de base para tal julgamento, tem natureza opinativa. Não cabe, todavia, segundo decisão da nossa Corte Suprema, e aqui é o ponto de interesse, interpretar de modo superlativo o Inciso I do art. 71 da CF e estender esse regime excepcional aos demais administradores e gestores públicos, estes alcançados pelo seu Inciso II, a despeito de serem chefes de poderes ou órgão autônomos.
"Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;"
Apenas as Contas do Prefeito devem ser julgadas pela Câmara, não há espaço para interpretações infraconstitucionais desconformes.
Feitas as considerações acima e mantendo-se dentro do escopo que habitualmente cabe a esta Comissão, considero, com base no Relatório/Voto apresentado pelo Conselheiro Relator do Egrégio Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, que as Contas de Gestão da Mesa Diretora desta Câmara Municipal, relativas ao exercício de 2018, na essência encontram-se de acordo com as boas normas e técnicas orçamentárias e financeiras vigentes. Assim sendo, voto pela APROVAÇÃO, com apresentação de PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO.
Sala Virtual, 30 de novembro de 2020.
Vereadora ROSA FERNANDES
Relatora
III - CONCLUSÃO
Reunida em 30 de novembro de 2020, a Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira acolheu o voto da relatora, Vereadora Rosa Fernandes, pela APROVAÇÃO do Parecer Prévio do Tribunal de Contas do Município, que conclui pela REGULARIDADE, COM RECOMENDAÇÃO, das Contas de Gestão da Mesa Diretora relativas ao exercício de 2018, com apresentação de PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO.
Sala Virtual, 30 de novembro de 2020.
Vereadora ROSA FERNANDES
Presidente
Vereador RAFAEL ALOISIO FREITAS Vereador PROF. CÉLIO LUPPARELLI
Vice-Presidente Vogal
PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO Nº /2020
Aprova o Parecer Prévio do Tribunal de Contas do Município, que conclui pela regularidade, com recomendação, das Contas de Gestão da Mesa Diretora relativas ao exercício de 2018.
Autor: Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira
A CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO:
DECRETA:
Art. 1º Fica aprovado o Parecer Prévio do Tribunal de Contas, que conclui pela regularidade, com recomendação, das Contas de Gestão da Mesa Diretora relativas ao exercício de 2018.
Art. 2º Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicação.
Sala Virtual, 30 de novembro de 2020.
Vereadora ROSA FERNANDES
Presidente
Vereador RAFAEL ALOISIO FREITAS Vereador PROF. CÉLIO LUPPARELLI
Vice-Presidente Vogal