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Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Projeto de Lei nº 999/2018 (Mensagem nº 93/2018) que “Estima a receita e fixa a despesa do Município do Rio de Janeiro para o exercício financeiro de 2019”.

Autor: PODER EXECUTIVO

Relator: Vereadora Rosa Fernandes

(FAVORÁVEL)


I - RELATÓRIO

Chega tempestivamente ao exame desta Comissão a Lei Orçamentária para 2019. Trata-se do Projeto de Lei nº 999/2018 (Mensagem nº 93/2018), de autoria do Poder Executivo, que “Estima a receita e fixa a despesa do Município do Rio de Janeiro para o exercício financeiro de 2019” e está assim composto, num breve esboço: texto da Mensagem e seus demonstrativos; texto do Projeto de Lei; anexos I a IV; resumo do orçamento de investimento das empresas, anexo V; demonstrativo da receita estimada e da despesa fixada dos orçamentos fiscal e da seguridade social, anexo VI; consolidação dos quadros orçamentários, anexo VII; metas fiscais e riscos fiscais, anexos VIII e IX; e por fim, o conjunto de metas, prioridades e subtítulos para 2019, no anexo X.



1 – MENSAGEM E SEUS DEMONSTRATIVOS

Ao Poder Público Municipal cabe fazer ou deixar de fazer tão somente aquilo que a lei expressamente autoriza. Ajustado o princípio da legalidade à arrecadação e ao uso de recursos públicos, a iniciativa e a necessidade de formalização legal das leis orçamentárias se impõem ao Poder Executivo. Com fulcro no art. 165 da Constituição da República Federal e no art. 22 da já vetusta Lei Federal nº 4.320/1964, que “Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”, por simetria, no art. 71 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro e nos artigos 17 e 18 da Lei Municipal nº 207/1980, que “Institui o Código de Administração Financeira e Contabilidade Pública do Município do Rio de Janeiro”, S.Exa. o Sr. Prefeito da Cidade encaminha à Câmara Municipal do Rio de Janeiro o presente projeto de lei, cuja análise e considerações a Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ora oferece, pois assim nos impõe mais de perto o art. 300 do nosso Regimento Interno.

A mensagem fala sobre a situação delicada em que se encontra a economia brasileira. Cita uma desaceleração do movimento de recuperação e uma instabilidade macroeconômica causada pelas incertezas eleitorais. A taxa de desemprego mostra resistência, permanecendo em 13%. O PIB em 2017 teve um crescimento de apenas 1,0%, e o de 2018 teve sua previsão atualizada de 2,7% para 1,44%. Para 2019 é esperado um crescimento de 2,60%. A taxa de inflação deve se manter abaixo dos 4,5%.

Também expressado na mensagem, o assim chamado cenário social dá forma discursiva ao emaranhado de códigos orçamentários, traduzindo não só as atividades regulares de cada secretaria ou entidade da administração indireta como as principais intervenções e novidades para 2019.

Dando sequência com os anexos da Mensagem. O primeiro demonstrativo - memória de cálculo da receita - está previsto no art. 12 da Lei Complementar nº 101/2000 – cognominada Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. A metodologia empregada pela Prefeitura para estimar as receitas orçamentárias para 2019, sem grandes minudências e enredamento, considerou, em suas próprias palavras, “o comportamento mensal da arrecadação nos três últimos exercícios; o comportamento mensal da arrecadação no primeiro semestre do exercício corrente; as circunstâncias de ordem conjuntural que possam afetar o desempenho de cada fonte de receita; a expectativa para o cenário macroeconômico; e as alterações na legislação, incluindo a renúncia de receita (...)”. Feitas as contas, estima-se para 2019 uma receita total de R$ 30,632 bilhões, sendo R$ 29,920 bilhões para as Receitas Correntes e R$ 712,467 milhões para as Receitas de Capital.

Em relação às Receitas Correntes, nota-se um crescimento nominal de 6,4% em relação ao previsto na lei orçamentária para 2018 e de 21,53% em relação ao que foi realizado em de 2017.

Há que se destacar ainda o quadro de evolução e projeção da receita de 2015 a 2021, onde é previsto um crescimento constante das Receitas Correntes a partir de 2018, apesar de ter ocorrido uma queda em 2017, que foi 4,79% menor que em 2016. Já nas Receitas de Capital, após um aumento em 2018 a previsão é de queda até 2021.

O demonstrativo nº 2 exibe um quadro sintético com histórico do saldo da dívida pública consolidada, de 2014 a 2018; uma tabela com vários parâmetros das dívidas fundadas contratuais, interna e externa, incluindo o saldo devedor fechado em 30/06/2018; e o cronograma de dispêndio - amortização e encargos - da dívida fundada da administração direta, contratada e a contratar, para o período de 2018 a 2040.

As ordens precatórias a serem cumpridas no exercício de 2018, com os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais (Constituição Federal art. 100, § 5º; e art. 10 e art. 30, §7º da LRF), estão arroladas no demonstrativo de nº 3. As dotações para sentenças judiciais atingem no orçamento do Município, para o próximo exercício, um total de 131,83 milhões de reais.

O demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com as metas fiscais, demonstrativo nº 4, é, ipsis verbis, o apresentado para as metas fiscais, no anexo VIII. Falaremos dele, portanto, mais adiante também.

O demonstrativo nº 5 lista os projetos selecionados mediante o processo de orçamento participativo.

Os últimos três demonstrativos, de números 6 a 8, quais sejam, número de vagas escolares existentes e da respectiva expansão prevista, o número de leitos hospitalares ativados e dos respectivos aumentos previstos, e o número de equipes do programa de saúde da família cumprem o papel de qualificar a análise e a aprovação da proposta de orçamento pela Câmara.


2 – PROJETO DE LEI

Para o exercício financeiro de 2019 o texto do Projeto estima a receita total do Município em R$ 30.632.372.919,00 (trinta bilhões, seiscentos e trinta e dois milhões, trezentos e setenta e dois mil e novecentos e dezenove reais), sendo R$ 22.962.663.930,00 (vinte e dois bilhões, novecentos e sessenta e dois milhões, seiscentos e sessenta e três mil e novecentos e trinta reais) do Orçamento Fiscal e R$ 7.669.708.989,00 (sete bilhões, seiscentos e sessenta e nove milhões, setecentos e oito mil, novecentos e oitenta e nove reais) do Orçamento da Seguridade Social. A despesa total foi fixada, em idêntico valor, ou seja, R$ 30.632.372.919,00 (trinta bilhões, seiscentos e trinta e dois milhões, trezentos e setenta e dois mil e novecentos e dezenove reais), desdobradas em Orçamento Fiscal, R$ 18.832.463.894,00 (dezoito bilhões, oitocentos e trinta e dois milhões, quatrocentos e sessenta e três mil e oitocentos e noventa e quatro reais), e Orçamento da Seguridade Social, R$ 11.799.909.025,00 (onze bilhões, setecentos e noventa e nove milhões, novecentos e nove mil e vinte e cinco reais).

Estão aqui de uma só vez cumpridos quatro dos princípios orçamentários insculpidos na Constituição da República e na Lei nº 4.320/1964: princípio orçamentário da unidade, da universalidade, da anualidade e do equilíbrio.

O princípio orçamentário da exclusividade, por sua vez, estabelece que a Lei Orçamentária Anual não deve conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Não está incluído nesta proibição, ressalvada pelo §8º do art. 165 da Constituição Federal, o disposto na Seção IV por completo do projeto de lei, intitulada autorização para a abertura de créditos suplementares. O Poder Executivo solicita desta feita à Câmara o limite que considera adequado à sua gestão, de até trinta por cento do total da despesa fixada já mencionada, o que equivale à R$ 9,19 bilhões, excluindo da base de cálculo o serviço da dívida e as operações de crédito, e sem considerarmos as não onerações incluídas no art. 9º. Quanto aos demais dispositivos do texto, nenhum semelha confrontar o princípio da exclusividade.

Por fim, considere-se atendido também o princípio orçamentário da não-afetação da receita, que veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a destinação de recursos à saúde e a educação. Neste aspecto, resta amplamente contornada a presumível vinculação estabelecida pelas Leis Municipais nos 5.553/2013 e 2.923/1999, já que o valor a ser disponibilizado para incentivo fiscal a projetos culturais e projeto pró-educação é remetido ao texto da lei orçamentária, artigos 14 e 15, destarte para o conjunto do orçamento.


3 – ANEXOS I A IV E ANEXO V

Os ANEXOS I a IV são os mais remotos demonstrativos instituídos pela Lei nº 4.320/1964, código que depois de seu jubileu ainda aguarda um substituto à altura. Os Anexos I e II apresentam um resumo da receita e da despesa com o desdobramento inicial por categoria econômica – corrente e capital. Os Anexos III e IV apresentam em comum uma visão geral dos gastos por áreas de governo. Ressalte-se no Anexo III - Despesa por Função - os valores destinados à Educação, Saúde, Urbanismo e Previdência Social, que, somados, representam quase 70% do orçamento municipal.

O Anexo V mostra um resumo do orçamento de investimento das empresas e sociedades de economia mista municipais, com relevo especial para: Empresa Municipal de Urbanização - RIOURBE, vinculada à Secretaria Municipal de Infraestrutura e Habitação, R$ 151,46 milhões; Companhia de Engenharia de Tráfego - CET-RIO (Secretaria Municipal de Transportes), R$ 47,71 milhões; e Empresa Pública de Saúde do Rio de Janeiro - RIOSAÚDE (Secretaria Municipal de Saúde), R$ 16,87 milhões, que, juntas, perfazem 99% dos investimentos das empresas estatais.


4 – DEMONSTRATIVO DA RECEITA ESTIMADA E DA DESPESA FIXADA - ANEXO VI

Pudesse o orçamento ser resumido em apenas um demonstrativo para receita prevista e outro para despesa fixada, sem dúvida nos limitaríamos ao Anexo VI. Ele representa o tronco do qual deriva grande parte dos demais demonstrativos. Tanto maior o esmero na elaboração prévia destas duas peças, menor a necessidade de dispor de créditos adicionais durante o exercício financeiro. Aqui se cumpre o princípio orçamentário da especialização, que confere maior transparência ao processo orçamentário e inibe o excesso de flexibilidade na alocação dos recursos pelo Poder Executivo. A despesa está disposta em mais de 2800 créditos orçamentários, agregados em 533 ações, na forma de projetos, atividades e operações especiais. Aliado ao localizador de gasto presente no demonstrativo de subtítulos, que trataremos mais adiante, julgamos assim satisfeitos o artigo 5º da Lei nº 4.320/1964 e o artigo 5º, §4º da Lei de Responsabilidade Fiscal.


5 – CONSOLIDAÇÃO DOS QUADROS ORÇAMENTÁRIOS - ANEXO VII

Apresenta-se a legislação referente à receita do Município, a legislação da despesa, os atos de alteração da estrutura organizacional e organogramas do Poder Executivo. Há um quadro com a codificação das fontes de recursos. Há quadros esparsos atinentes à Lei nº 4.320/1964, como a evolução da receita e da despesa nos últimos anos, a receita e aplicação de fundos especiais, e outros mais, baseados em variações do demonstrativo da despesa fixada. Há dois quadros importantes relativos à afetação de receitas para as áreas de educação (art. 212, caput) e saúde (e art. 198, § 2º, da Constituição Federal). Ainda que as vinculações mínimas de 25% para manutenção e desenvolvimento do ensino e os 15% para ações e serviços públicos de saúde refiram-se propriamente à execução do orçamento, os valores meramente previstos para 2019 neste projeto de lei de 26,39% e 21,04%, respectivamente, ensejam a realização dessas obrigações por parte da Prefeitura. Nesta consolidação cabem ainda: o quadro demonstrativo da relação despesa de pessoal e receita corrente líquida, cuja previsão para 2019 é de 52,87%, abaixo, portanto, do limite de 60% estabelecido para os municípios (LRF, art. 19, inciso III); as categorias de programação financiadas com operações de crédito, informativo que trataremos no próximo item, no tema da dívida pública; e, por fim, os demonstrativos de nos I a III – por área de resultados – que evidenciam, sempre por grupo de natureza da despesa e origem de recursos, os diversos programas de governo, segundo metodologia própria construída pela administração municipal, ainda no Plano Plurianual 2014-2017 – Lei nº 5.686/2014.


6 – ANEXOS DE METAS FISCAIS E DE RISCOS FISCAIS - ANEXOS VIII E IX

Os anexos VIII e IX, e também o anexo X, são, a bem dizer, meras atualizações da Lei nº 6.388/2018 - Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO para 2019, ou seja, refazem determinados valores e metas que se tornaram obsoletos entre o envio da proposta de LDO, meados de abril, e o envio desta lei orçamentária anual. Os anexos de metas fiscais e riscos fiscais, em especial, são dois importantes instrumentos estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para explicitação e controle das contas públicas.

No que se refere à “regra de ouro” (Constituição Federal, art. 167, III e LRF, art. 12, § 2º), que visa a impedir, na soma geral, que despesas correntes, como pagamento de funcionários, despesas administrativas e juros sejam financiadas com operações de crédito, o Projeto de Lei a ratifica no demonstrativo da aplicação dos recursos a serem financiados com operações de crédito realizadas e a realizar. Prevê-se que no exercício financeiro de 2019 o montante das receitas de operações de crédito não serão superiores ao total das despesas de capital. Há estimativa de contratação de R$ 424.029.492,00 ( quatrocentos e vinte e quatro milhões, vinte e nove mil, quatrocentos e noventa e dois reais), e todos estes recursos serão aplicados em investimentos.

Já o anexo IX - o demonstrativo de riscos fiscais e providências - tem por objetivo dar transparência sobre os possíveis eventos com potencial para afetar o equilíbrio fiscal do Município. São apresentadas as demandas judiciais em andamento com risco de ônus financeiro para a Cidade, as dívidas em processo de reconhecimento e outros passivos contingentes. As ações judiciais contra empresas públicas apresentam, de longe, os maiores valores.

7 – ANEXO DE METAS E PRIORIDADES PARA 2019 - ANEXO X

Como dito anteriormente, trata-se neste caso também de uma atualização da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Contudo, especificamente quanto a este anexo, o envio das metas e prioridades para 2019 junto com a lei orçamentária tem a conveniência de forçar uma compatibilização entre essas duas peças, em conformidade com o que dispõe o §2º, art. 165, da Constituição Federal.

Este documento, em termos gerais, serve de meio caminho entre as intervenções literalmente expressas na Mensagem ou imaginadas pelos secretários municipais e frieza dos códigos e valores constantes do demonstrativo da despesa fixada. Sua qualidade, portanto, está fortemente associada ao sucesso dessa mediação, que expressa uma visão do quê o governo efetivamente faz com os seus recursos em termos de metas físicas.

No conjunto, podemos afirmar que o anexo X se apresenta bem constituído e mostra um grande esforço da Prefeitura em conectar sua programação financeira à execução concreta das diversas ações de governo. Das 533 ações programadas, 242 apresentam produtos e metas físicas.




II - VOTO DO RELATOR

A proposta orçamentária nesta ocasião apresentada por S.Exa. o Sr. Marcelo Crivella atende às formalidades legais e se enquadra nos critérios vigentes de finanças públicas e de apropriada técnica orçamentária.

Em vista disso, e no intuito de encetar o processo de tramitação deste importante instrumento de planejamento e controle para Administração Pública Municipal, que seguramente receberá aperfeiçoamentos por parte desta Casa de Leis tendo sempre como desígnio o bem maior para a Cidade, opinamos pelo parecer FAVORÁVEL.



Sala da Comissão, 15 de outubro de 2018




Vereadora Rosa Fernandes
Relator











III - CONCLUSÃO

A Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira, em reunião realizada em 15 de outubro de 2018, aprovou o voto da Relatora, Vereadora Rosa Fernandes, FAVORÁVEL, ao Projeto de Lei nº 999/2018 (Mensagem nº 93/2018), de autoria do Poder Executivo.


Sala da Comissão, 15 de outubro de 2018.



Vereadora Rosa Fernandes
Presidente



Vereador Prof. Célio Lupparelli
Vice-Presidente



Vereador Rafael Aloisio Freitas
Vogal

Data de Início Prazo

10/02/2018

Data de Fim Prazo

17/10/2018

Comissão	Comissão de Finanças Orçamento e Fiscalização Financeira	Objeto de Apreciação	Proposição
Nº Objeto		Data da Distribuição	10/02/2018

Relator

VEREADORA ROSA FERNANDES

Pedido de Vista

Autor
Data da Reunião		Data da Devolução

Parecer

Tipo	Favorável	Data da Reunião	10/15/2018
Data da Sessão

Data Public. Parecer	10/18/2018	Pág. do DCM da Publicação	28
Republicação do Parecer		Pág. do DCM da Republicação
Data Devolução	10/17/2018

Subscreveram o Parecer

VEREADORA ROSA FERNANDES, VEREADOR PROF. CÉLIO LUPPARELLI, VEREADOR RAFAEL ALOISIO FREITAS

Ata

6ª Reunião

T. Reunião

Ordinária

Publicação da Ata

11/11/2018

Pág. do DCM da Publicação

13

Observações:

À DPL EM 18/10 /2018.

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