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INFORMAÇÃO Nº 21 | 2020PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO Nº 266/2020, que “SUSTA O DECRETO Nº 48.160, DE 29 DEOUTUBRO DE 2020”.
AUTORIA: Vereador Renato Cinco
A Consultoria e Assessoramento Legislativo, no uso das atribuições que lhe são conferidas pelo parágrafo 1° do art. 233 do Regimento Interno c/c o parágrafo único do art. 8º da Lei nº 5.650/2013, informa:
1. SIMILARIDADE
A Diretoria de Comissões comunica a inexistência, em seu banco de dados, de proposições similares à presente.
2. TÉCNICA LEGISLATIVA
A proposição está em conformidade com a Lei Complementar nº 48/2000.
3. REQUISITOS REGIMENTAIS – ART. 222
O projeto atende aos requisitos do art. 222 do Regimento Interno.
4. COMPETÊNCIA
A matéria se insere no âmbito do art. 30, I, da Lei Orgânica do Município. A competência da Casa para legislar sobre o projeto se fundamenta no art. 45, X, do mesmo diploma legal.
5. INICIATIVA
O poder de iniciar o processo legislativo é o previsto no art. 45 da LOM.
6. ESPÉCIE NORMATIVA
A proposição se reveste da forma estabelecida no art. 67, inciso V, c/c art. 76, ambos da LOM.
7. NORMAS ESPECÍFICAS E CORRELATAS
Lei Federal nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que “Regulamenta o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências”;
Decreto Federal nº 4.340, de 22 de agosto de 2002, que “Regulamenta artigos da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC, e dá outras providências”;
Lei Complementar Municipal nº 111/2011 (Plano Diretor), em especial os arts. 109 a 115, 180, II, e 183, VIII;
Lei nº 5.788, de 23 de setembro de 2014, que institui o programa Adote o Rio.
Convém observar que o art. 45, X, da Lei Orgânica do Município, somente autoriza a sustação de atos normativos do Poder Executivo nos casos de exorbitância do poder regulamentar ou dos limites de delegações legislativas. Isso posto, a proposição em exame tem por objeto a sustação do Decreto nº 48.160, de 29 de outubro de 2020, que “Estabelece normas especiais quanto a execução do Programa Adote o Rio, relativo aos bens públicos situados em Unidades de Conservação da Natureza e Áreas de Proteção Ambiental sob tutela da Secretaria Municipal de Meio Ambiente da Cidade, e dá outras providencias”.
A Lei federal nº 9.985, de 18 de julho de 2000, “regulamenta o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências” (ementa). Dentre as diretrizes do SNUC está a busca por apoio de organizações privadas e pessoas físicas para monitoramento, manutenção e outras atividades de gestão de unidades de conservação, as quais, quando possível, devem ter autonomia administrativa e financeira, e, com a garantia de uma alocação adequada de recursos financeiros, possam ser geridas de forma eficaz e atender seus objetivos (art. 5, IV, XI e XII). A lei ainda indica que “as unidades de conservação podem ser geridas por organizações da sociedade civil de interesse público com objetivos afins aos da unidade, mediante instrumento a ser firmado com o órgão responsável por sua gestão” (art. 30). Por fim, indica ser aceitável o aporte de recursos ou doações de qualquer natureza, advindos de organizações privadas ou pessoas físicas, entre outras, que desejarem colaborar com sua conservação (art. 34). Nesse caso, como indicado no parágrafo único do artigo 34, será o órgão gestor da unidade o responsável pela administração dos recursos obtidos, que estarão exclusivamente destinados à implantação, gestão e manutenção da unidade.
O Plano Diretor estabelece que “a criação de incentivos à conservação e manutenção de áreas públicas, através do programa de adoção de áreas verdes”, é ação estruturante relativa às áreas verdes urbanas (art. 183, VIII). Ademais, inclui as unidades de conservação dentre as áreas verdes do município (art. 180, II) e lista a categoria “parque natural municipal” entre as unidades de conservação de proteção integral (art. 110, § 1º, I), além de outras três categorias para este grupo (art. 110, § 1º, II a IV) e mais cinco categorias para o grupo de uso sustentável (art. 110, § 3º, I a V). Estabelece, ainda, a possibilidade do surgimento de novas categorias (art. 111) e permite a gestão compartilhada das unidades de conservação municipal com a iniciativa privada (art. 113), mas determina que a gestão deverá ser definida já no seu ato de criação (art. 109, § 2º).
A Lei municipal nº 5.788/2014 institui o programa “Adote o Rio”, voltado à adoção de equipamentos públicos por pessoas jurídicas e pessoas físicas (ementa e art. 1º). Tal qual estabelecido no Plano Diretor (arts. 180 e 183), a lei arrola os parques naturais dentre os equipamentos públicos de lazer, cultura, recreação e esportes passíveis de adoção (art. 1º, parágrafo único). Ainda que tenha sido omissa quanto ao objetivo de preservação ambiental, a norma deixou em aberto a possibilidade de ampliação do rol de equipamentos públicos objetos de adoção ao utilizar a expressão “entre outros” (o mesmo art. 1º, parágrafo único).
A Lei nº 5.788/2014 ainda prevê que a regulamentação do programa de adoção deverá ser feita pelo Poder Executivo, estando as intervenções pretendidas pelo adotante sujeitas a aprovação (art. 2º). Também estabelece a possibilidade de adoção integral ou parcial do equipamento público (art. 3º, I e II), mas não especifica o significado desses termos (integral e parcial) ou a sua abrangência. Alternativamente, permite a adoção apenas pelo financiamento dos custos de “instalação, conservação e manutenção de novos instrumentos de lazer e cultura” (art. 3º, § 2º). Ainda prevê o uso de Termo de Adoção como instrumento de legalização da adoção, restringindo seu conteúdo a apenas quatro itens: I) a abrangência e os limites da responsabilidade do adotante acerca da conservação e da manutenção dos bens públicos adotados; II) os requisitos de conservação, manutenção e restauro do bem; III) o prazo de vigência da adoção; e IV) as atribuições da pessoa física ou jurídica responsável pela adoção (art. 4º, parágrafo único). A lei ainda é expressa em não eximir o poder público de suas responsabilidades na manutenção dos equipamentos (art. 4º, § 1º).
O Decreto nº 48.160/2020 “estabelece normas especiais quanto a execução do Programa Adote o Rio, relativo a bens públicos situados em Unidades de Conservação” sob tutela da SMAC (ementa). Por este excerto da norma, não resta claro se a mesma se refere a bens instalados no interior das unidades ou a estas em si. Essa perspectiva é reforçada no art. 1º, que destaca a possibilidade de adoção em (e não ‘de’) unidades de conservação. O Termo de Adoção é citado, pela primeira vez, no art. 2º, em harmonia com a Lei nº 5.788/2014 – que lhe serviu de fundamento – e, desta vez, relativo a áreas sob tutela da SMAC, podendo ser requerido por pessoas jurídicas ou físicas. O alcance do Decreto fica mais evidente a partir do § 2º deste artigo, que qualifica a adoção como a assunção do “ônus parcial ou total dos custos de implantação e/ou manutenção e conservação de unidades de conservação”.
Na qualificação das áreas sob tutela da SMAC são arroladas cinco categorias de unidades de conservação: Reserva Biológica, Parque Natural, Monumento Natural, Área de Proteção Ambiental e Área de Relevante Interesse Ecológico (art. 2º, § 2º, IV). Entre os conceitos trazidos pelo Decreto, os de maior relevância para este levantamento são: a) Plano de Manejo, que estabelece o zoneamento, os usos permitidos, as regras de manejo dos recursos naturais e de implantação de estruturas físicas necessárias à gestão; b) Projeto de requalificação, relativo à proposta de realização de benfeitorias pelo adotante; c) Intervenção, qualificada como a execução de benfeitoria para melhoria paisagística, ambiental ou tecnológica nas áreas verdes sob tutela da SMAC (art. 2º; § 2º). De acordo com o Decreto, qualquer edificação na área abrangida pelo Termo de Adoção deverá ser autorizada, de uso público e “para dotar a área de infraestrutura necessária para a realização das atividades pretendidas” (art. 5º). O art. 7º estabelece que a “adoção não implica permissão de uso do bem, nem sua utilização exclusiva, para fins comerciais ou outros”. No art. 8º, o Decreto indica a obrigatoriedade de o adotante respeitar as regras de utilização das áreas, inclusive seus planos de manejo. O Termo de Adoção, conforme o Decreto, será o documento no qual estarão registradas as responsabilidades do adotante no que tange às atividades de implantação, reforma, conservação e manutenção da área verde a que se refere (art. 11). Por fim, cabe citar a expressa determinação de que a “adoção das áreas sob tutela da SMAC não autoriza a utilização privativa, exploração comercial, tampouco lhes assegura posse ou detenção do bem adotado” (art. 16).
São esses os dispositivos identificados na Lei federal nº 9.985/2000, no Plano Diretor, na Lei municipal nº 5.788/2014 e no próprio Decreto nº 48.160/2020 que podem servir de subsídio para a análise da proposição à luz do art. 45, X, da Lei Orgânica do Município.
Com relação à Lei nº 8.666/93 (mencionada na justificativa da proposição), convém observar que o programa Adote Rio, regulamentado pelo Decreto que se pretende sustar, institui espécie de “permissão de exploração, pela iniciativa privada, de bens de uso comum do povo”, conforme assentado pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, em acórdão proferido nos autos da Representação de Inconstitucionalidade nº 0022960-23.2015.8.19.0000, que declarou a constitucionalidade da Lei municipal nº 5.788/2014. Nesse sentido, cabe esclarecer que a permissão de uso de bem público, diferentemente da permissão de serviço público (regida pela Lei nº 8.987/95), ainda que remunerada e condicionada, é conceituada classicamente como ato administrativo discricionário e precário, circunstância que, em regra, afasta a exigibilidade de licitação.
Esta é a Informação que nos compete instruir.
Rio de Janeiro, 10 de novembro de 2020.
CHARLOTTE CASTELLO BRANCO JONQUA
Consultora Legislativa
Matrícula nº 10/815.049-2
RICARDO DA SILVA XAVIER DE LIMA
Consultor Legislativo
Matrícula nº 10/815.042-7
MARIA CRISTINA FURST DE F. ACCETTA
Consultora-Chefe da Consultoria e Assessoramento Legislativo
Matrícula nº 60/809.345-2