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Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Projeto de Lei nº 1943/2020 (Mensagem nº 182/2020) que “Estima a receita e fixa a despesa do Município do Rio de Janeiro para o exercício financeiro de 2021”.
Autor: PODER EXECUTIVO
Relatora: Vereadora Rosa Fernandes
(FAVORÁVEL)
I - RELATÓRIO
Chega tempestivamente ao exame desta Comissão a Lei Orçamentária para 2021. Trata-se do Projeto de Lei nº 1943/2020 (Mensagem nº 182/2020), de autoria do Poder Executivo, que “Estima a receita e fixa a despesa do Município do Rio de Janeiro para o exercício financeiro de 2021” e está assim composto, num breve esboço: texto da Mensagem e seus demonstrativos; texto do Projeto de Lei; anexos I a IV; resumo do orçamento de investimento das empresas, anexo V; demonstrativo da receita estimada e da despesa fixada dos orçamentos fiscal e da seguridade social, anexo VI; consolidação dos quadros orçamentários, anexo VII; metas fiscais e riscos fiscais, anexos VIII e IX; e por fim, o conjunto de metas, prioridades e subtítulos para 2021, no anexo X.
1 – MENSAGEM E SEUS DEMONSTRATIVOS
Ao Poder Público Municipal cabe fazer ou deixar de fazer tão somente aquilo que a lei expressamente autoriza. Ajustado o princípio da legalidade à arrecadação e ao uso de recursos públicos, a iniciativa e a necessidade de formalização legal das leis orçamentárias se impõem ao Poder Executivo. Com fulcro no art. 165 da Constituição da República Federal e no art. 22 da já vetusta Lei Federal nº 4.320/1964, que “Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”, por simetria, no art. 71 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro e nos artigos 17 e 18 da Lei Municipal nº 207/1980, que “Institui o Código de Administração Financeira e Contabilidade Pública do Município do Rio de Janeiro”, S.Exa. o Sr. Prefeito da Cidade encaminha à Câmara Municipal do Rio de Janeiro o presente projeto de lei, cuja análise e considerações a Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ora oferece, pois assim nos impõe mais de perto o art. 300 do nosso Regimento Interno.
A mensagem fala sobre a situação delicada em que ainda se encontra a economia brasileira, agravada pela pandemia do novo coronavírus, que teve início em março de 2020. Cita a modesta elevação do PIB em 2019 (1,10%), mostrando sinais de recuperação da economia. A previsão do PIB para 2020, que consta na LOA, é um crescimento de 2,5%, sendo frustrada pela crise de saúde pública que teve profundos reflexos na economia, revertendo os prognósticos otimistas e prevendo uma queda de 6,48%. Para 2021 está previsto um crescimento de 3,5% do PIB. A taxa de desemprego permanece alta, podendo atingir 14% em 2020. A taxa de inflação (IPCA-E) foi de 3,91% em 2019, sendo que a nova projeção para 2020 é de 2,01% e para 2021 deve se manter abaixo dos 3,5%.
Também expressado na mensagem, o assim chamado cenário social dá forma discursiva ao emaranhado de códigos orçamentários, traduzindo não só as atividades regulares de cada secretaria ou entidade da administração indireta como as principais intervenções e novidades para 2021.
Dando sequência com os anexos da Mensagem. O primeiro demonstrativo - memória de cálculo da receita - está previsto no art. 12 da Lei Complementar nº 101/2000 – cognominada Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. A metodologia empregada pela Prefeitura para estimar as receitas orçamentárias para 2021, sem grandes minudências e enredamento, considerou, em suas próprias palavras, “o comportamento mensal da arrecadação nos três últimos exercícios; o comportamento mensal da arrecadação no primeiro semestre do exercício corrente; as circunstâncias de ordem conjuntural que possam afetar o desempenho de cada fonte de receita; a expectativa para o cenário macroeconômico; e as alterações na legislação, incluindo a renúncia de receita (...)”. Feitas as contas, estima-se para 2021 uma receita total de R$ 31,268 bilhões, sendo R$ 30,759 bilhões para as Receitas Correntes e R$ 509,1 milhões para as Receitas de Capital.
Em relação às Receitas Correntes, nota-se um decréscimo nominal de 4,05% em relação ao previsto na lei orçamentária para 2020 e um crescimento nominal de 6,98% em relação ao que foi realizado em 2019.
Há que se destacar ainda o quadro de evolução e projeção da receita de 2017 a 2023 do demonstrativo nº 1, onde está previsto um crescimento constante das Receitas Correntes a partir de 2017, com exceção de 2021, voltando a crescer em 2022 e 2023. Quanto às Receitas de Capital, há previsão de queda de 2020 a 2023.
O demonstrativo nº 2 exibe um quadro sintético com histórico do saldo da dívida pública consolidada, de 2015 a 2020; uma tabela com vários parâmetros das dívidas fundadas contratuais, interna e externa, incluindo o saldo devedor fechado em 30/06/2020; e o cronograma de dispêndio - amortização e encargos - da dívida fundada da administração direta, contratada e a contratar, para o período de 2020 a 2041.
As ordens precatórias a serem cumpridas no exercício de 2021, com os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais (Constituição Federal art. 100, § 5º; e art. 10 e art. 30, §7º da LRF), estão arroladas no demonstrativo de nº 3. As dotações para sentenças judiciais atingem no orçamento do Município, para o próximo exercício, um total de 318,60 milhões de reais.
O demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com as metas fiscais, demonstrativo nº 4, é, ipsis verbis, o apresentado para as metas fiscais, no anexo VIII. Falaremos dele, portanto, mais adiante também.
O demonstrativo nº 5 lista os projetos selecionados mediante o processo de orçamento participativo, desdobrados em subtítulos.
Os últimos três demonstrativos, de números 6 a 8, quais sejam, número de vagas escolares existentes e da respectiva expansão prevista, o número de leitos hospitalares ativados e dos respectivos aumentos previstos, e o número de equipes do programa de saúde da família (projetado e executado) cumprem o papel de qualificar a análise e a aprovação da proposta de orçamento pela Câmara.
2 – PROJETO DE LEI
Para o exercício financeiro de 2021 o texto do Projeto estima a receita total do Município em R$ 31.267.639.344,00 (trinta e um bilhões, duzentos e sessenta e sete milhões, seiscentos e trinta e nove mil e trezentos e quarenta e quatro reais), sendo R$ 21.784.312.857,00 (vinte e um bilhões, setecentos e oitenta e quatro milhões, trezentos e doze mil e oitocentos e cinquenta e sete reais) do Orçamento Fiscal e R$ 9.483.326.487,00 (nove bilhões, quatrocentos e oitenta e três milhões, trezentos e vinte e seis mil e quatrocentos e oitenta e sete reais) do Orçamento da Seguridade Social. A despesa total foi fixada, em idêntico valor, ou seja, R$ 31.267.639.344,00 (trinta e um bilhões, duzentos e sessenta e sete milhões, seiscentos e trinta e nove mil e trezentos e quarenta e quatro reais), desdobrada em Orçamento Fiscal, R$ 18.086.755.031,00 (dezoito bilhões, oitenta e seis milhões, setecentos e cinquenta e cinco mil e trinta e um reais), e Orçamento da Seguridade Social, R$ 13.180.884.313,00 (treze bilhões, cento e oitenta milhões, oitocentos e oitenta e quatro mil e trezentos e treze reais).
Estão aqui de uma só vez cumpridos quatro dos princípios orçamentários insculpidos na Constituição da República e na Lei nº 4.320/1964: princípio orçamentário da unidade, da universalidade, da anualidade e do equilíbrio.
Cabe ressaltar a diminuição da receita total estimada e da despesa total fixada, em valores nominais, no montante de R$ 1.552.908.840,00, comparando-se as propostas orçamentárias de 2020 e 2021, refletindo a modesta recuperação da atividade econômica no próximo ano.
O princípio orçamentário da exclusividade, por sua vez, estabelece que a Lei Orçamentária Anual não deve conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Não está incluído nesta proibição, ressalvada pelo §8º do art. 165 da Constituição Federal, o disposto na Seção IV por completo do projeto de lei, intitulada autorização para a abertura de crédito suplementar. O Poder Executivo solicita desta feita à Câmara o limite que considera adequado à sua gestão, de até trinta por cento do total da despesa fixada já mencionada, o que equivale à R$ 9,38 bilhões, excluindo da base de cálculo o serviço da dívida e as operações de crédito, e sem considerarmos as não onerações incluídas no art. 9º. Quanto aos demais dispositivos do texto, nenhum confronta o princípio da exclusividade.
Por fim, considere-se atendido também o princípio orçamentário da não-afetação da receita, que veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a destinação de recursos à saúde e a educação. Neste aspecto, resta amplamente contornada a presumível vinculação estabelecida pelas Leis Municipais nos 5.553/2013 e 2.923/1999, já que os valores a serem disponibilizados para incentivo fiscal a projetos culturais e projeto pró-educação são remetidos ao texto da lei orçamentária, artigos 14 e 15, destarte para o conjunto do orçamento.
3 – ANEXOS I A IV E ANEXO V
Os ANEXOS I a IV são os mais remotos demonstrativos instituídos pela Lei nº 4.320/1964, código que depois de seu jubileu ainda aguarda um substituto à altura. Os Anexos I e II apresentam um resumo da receita e da despesa com o desdobramento inicial por categoria econômica – corrente e capital. Os Anexos III e IV apresentam em comum uma visão geral dos gastos por áreas de governo. Ressalte-se no Anexo III - Despesa por Função - os valores destinados à Educação, Saúde, Urbanismo, Previdência Social e Encargos Especiais, que, somados, representam quase 80% do orçamento municipal.
O Anexo V mostra um resumo do orçamento de investimento das empresas e sociedades de economia mista municipais, com relevo especial para: Empresa Pública de Saúde do Rio de Janeiro - RIOSAUDE, vinculada à Secretaria Municipal de Saúde, R$ 4,50 milhões; e Companhia de Engenharia de Tráfego - CET-RIO, vinculada à Secretaria Municipal de Transportes, R$ 4,53 milhões, que, juntas, perfazem 89% dos investimentos das empresas estatais.
4 – DEMONSTRATIVO DA RECEITA ESTIMADA E DA DESPESA FIXADA - ANEXO VI
Pudesse o orçamento ser resumido em apenas um demonstrativo para receita prevista e outro para despesa fixada, sem dúvida nos limitaríamos ao Anexo VI. Ele representa o tronco do qual deriva grande parte dos demais demonstrativos. Tanto maior o esmero na elaboração prévia destas duas peças, menor a necessidade de dispor de créditos adicionais durante o exercício financeiro. Aqui se cumpre o princípio orçamentário da especialização, que confere maior transparência ao processo orçamentário e inibe o excesso de flexibilidade na alocação dos recursos pelo Poder Executivo. A despesa está disposta em 2.769 créditos orçamentários, agregados em 585 ações, na forma de projetos, atividades e operações especiais, sendo que 321 ações possuem produtos. Aliado ao localizador de gasto presente no demonstrativo de subtítulos, que trataremos mais adiante, julgamos assim satisfeitos o artigo 5º da Lei nº 4.320/1964 e o artigo 5º, §4º da Lei de Responsabilidade Fiscal.
5 – CONSOLIDAÇÃO DOS QUADROS ORÇAMENTÁRIOS - ANEXO VII
Apresenta-se a legislação referente à receita do Município, a legislação da despesa, os atos de alteração da estrutura organizacional e organogramas do Poder Executivo. Há um quadro com a codificação das fontes de recursos. Há quadros esparsos atinentes à Lei nº 4.320/1964, como a evolução da receita e da despesa nos últimos anos, a receita e aplicação de fundos especiais, e outros mais, baseados em variações do demonstrativo da despesa fixada. Há dois quadros importantes relativos à afetação de receitas para as áreas de educação (art. 212, caput, da Constituição Federal) e saúde (art. 198, § 2º, da Constituição Federal). Ainda que as vinculações mínimas de 25% para manutenção e desenvolvimento do ensino e os 15% para ações e serviços públicos de saúde refiram-se propriamente à execução do orçamento, os valores meramente previstos para 2021 neste projeto de lei de 28,11% e 17,28%, respectivamente, ensejam a realização dessas obrigações por parte da Prefeitura. Nesta consolidação cabem ainda: o quadro demonstrativo da relação despesa de pessoal e receita corrente líquida, cuja previsão para 2021 é de 59,25%, abaixo, portanto, do limite de 60% estabelecido para os municípios (LRF, art. 19, inciso III), ressalvando que o limite máximo de 54% para o Poder Executivo foi ultrapassado em 2,28 pontos percentuais; as categorias de programação financiadas com operações de crédito, informativo que trataremos no próximo item, no tema da dívida pública; e, por fim, os demonstrativos de nos I a III – por área de resultados – que evidenciam, sempre por grupo de natureza da despesa e origem de recursos, os diversos programas de governo, segundo metodologia própria construída pela administração municipal, ainda no Plano Plurianual 2014-2017 – Lei nº 5.686/2014.
6 – ANEXOS DE METAS FISCAIS E DE RISCOS FISCAIS - ANEXOS VIII E IX
Os anexos VIII e IX, e também o anexo X, são, a bem dizer, meras atualizações da Lei nº 6.763/2020 - Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO para 2021, ou seja, refazem determinados valores e metas que se tornaram obsoletos entre o envio da proposta de LDO, meados de abril, e o envio desta lei orçamentária anual. Os anexos de metas fiscais e riscos fiscais, em especial, são dois importantes instrumentos estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para explicitação e controle das contas públicas.
No que se refere à “regra de ouro” (Constituição Federal, art. 167, III e LRF, art. 12, § 2º), que visa a impedir, na soma geral, que despesas correntes, como pagamento de funcionários, despesas administrativas e juros sejam financiadas com operações de crédito, o Projeto de Lei a ratifica no demonstrativo da aplicação dos recursos a serem financiados com operações de crédito realizadas e a realizar. Prevê-se que no exercício financeiro de 2021 o montante das receitas de operações de crédito não será superior ao total das despesas de capital. Há estimativa de contratação de R$ 261.979.725,00, sendo R$ 257.076.963,00 a serem aplicados em investimentos e R$ 4.902.762,00 em inversões financeiras.
Já o anexo IX - o demonstrativo de riscos fiscais e providências - tem por objetivo dar transparência sobre os possíveis eventos com potencial para afetar o equilíbrio fiscal do Município. São apresentadas as demandas judiciais em andamento com risco de ônus financeiro para a Cidade, as dívidas em processo de reconhecimento e outros passivos contingentes. As ações judiciais contra empresas públicas apresentam, de longe, os maiores valores.
7 – ANEXO DE METAS E PRIORIDADES PARA 2021 - ANEXO X
Como dito anteriormente, trata-se neste caso também de uma atualização da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Contudo, especificamente quanto a este anexo, o envio das metas e prioridades para 2021 junto com a lei orçamentária tem a conveniência de forçar uma compatibilização entre essas duas peças, em conformidade com o que dispõe o §2º, art. 165, da Constituição Federal.
Este documento, em termos gerais, serve de meio caminho entre as intervenções literalmente expressas na Mensagem ou imaginadas pelos secretários municipais e frieza dos códigos e valores constantes do demonstrativo da despesa fixada. Sua qualidade, portanto, está fortemente associada ao sucesso dessa mediação, que expressa uma visão do que o governo efetivamente faz com os seus recursos em termos de metas físicas.
No conjunto, podemos afirmar que o anexo X se apresenta bem constituído e mostra um grande esforço da Prefeitura em conectar sua programação financeira à execução concreta das diversas ações de governo. Das 585 ações programadas, 321 apresentam produtos e metas físicas.
II - VOTO DA RELATORA
A proposta orçamentária nesta ocasião apresentada por S.Exa. o Sr. Marcelo Crivella atende às formalidades legais e se enquadra nos critérios vigentes de finanças públicas e de apropriada técnica orçamentária.
Em vista disso, e no intuito de encetar o processo de tramitação deste importante instrumento de planejamento e controle para Administração Pública Municipal, que seguramente receberá aperfeiçoamentos por parte desta Casa de Leis tendo sempre como desígnio o bem maior para a Cidade, opinamos pelo parecer FAVORÁVEL.
Sala da Comissão, 13 de outubro de 2020
Vereadora Rosa Fernandes
Relatora
III - CONCLUSÃO
A Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira, em reunião realizada em 13 de outubro de 2020, aprovou o voto da Relatora, Vereadora Rosa Fernandes, FAVORÁVEL, ao Projeto de Lei nº 1943/2020 (Mensagem nº 182/2020), de autoria do Poder Executivo.
Sala da Comissão, 13 de outubro de 2020.
Vereadora Rosa Fernandes
Presidente
Vereador Rafael Aloisio Freitas
Vice-Presidente
Vereador Prof. Célio Lupparelli
Vogal