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PARECER

Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Substitutivo nº 1 ao Projeto de Emenda à Lei Orgânica n° 4/2009.


Autor do Projeto: Vereador Paulo Messina
Autor do Substitutivo nº 1: Vereador Paulo Messina
Relator: Vereador Professor Uóston


(FAVORÁVEL COM EMENDAS)



I – RELATÓRIO


Vem-nos distribuído para parecer o Substitutivo nº 1 ao Projeto de Emenda à Lei Orgânica nº 4/2009, ambos propostos individualmente pelo Vereador Paulo Messina, com apoiamentos rubricados à margem.

A origem da presente proposição encontra-se no Projeto de Emenda à Lei Orgânica nº 23/2008, apresentado pelo ex-líder do Governo e do DEM na 7ª Legislatura, o ex-Vereador Paulo Cerri, que por sua vez copiou, com adaptações mal urdidas, a Emenda nº 30 à Lei Orgânica do Município de São Paulo, de 27/02/2008, administrado por correligionário seu. O proponente da matéria em relato achou por bem fazer uma cópia da cópia mal feita e apresentá-la como de sua lavra, recebendo o nº 4/2009. Posteriormente, o Poder Executivo apresentou proposta assemelhada, apensada a esta e registrada como Projeto de Emenda à Lei Orgânica nº 8/2009. Ato contínuo, o proponente a copiou para apresentá-la como Substitutivo nº 1 ao Projeto de Emenda à Lei Orgânica nº 4/2009, alterando a opção de instrumento de um “Programa de Metas” para um “Plano Estratégico”. Esta, resumidamente, a cadeia reprodutiva da proposta que nos vem distribuída.

Propõe-se acréscimo de dispositivos aos artigos 107, 254 e 270 da Lei Orgânica do Município.

Ao art. 107, que trata de competências privativas do Prefeito, propõe-se a enxertia de um novo artigo (107-A), com novo caput vinculando seis novos parágrafos e seis novos incisos. O caput acrescido atribui ao Prefeito, “eleito ou reeleito”, apresentar “Plano Estratégico de sua gestão”, em “até cento e oitenta dias após sua posse”. Dispõe ainda o caput acrescido, com erro de expressão decorrente de cópia mal executada, sobre qual deve ser o conteúdo do plano de gestão qualificado de estratégico: “objetivos do governo”, “diretrizes setoriais”, “iniciativas estratégicas” e “indicadores e metas quantitativas para cada uma das áreas de resultado da Administração Pública Municipal”. Dispõe mais ainda o caput acrescido: os elementos integrantes do conteúdo do tal plano estratégico deverão observar, “no mínimo”, “as diretrizes de sua campanha eleitoral e seus objetivos”, além das “diretrizes e demais normas do Plano Plurianual”.

O §1º do art. 107 enxertado comanda uma ampla ação de divulgação do plano estratégico, inclusive “pela mídia imprensa” (sic), a publicação no Diário Oficial da Cidade no “dia imediatamente seguinte” ao término dos cento e oitenta dias da posse do Prefeito.

O §2º do artigo acrescido dispõe que, “para promover e aprofundar a democracia participativa”, o Poder Executivo “promoverá” audiências públicas sobre o plano estratégico, “dentro de trinta dias após” o término do prazo de cento e oitenta dias da posse do Prefeito.

O §3º manda o Poder Executivo divulgar relatório semestral de “execução dos diversos itens” do plano estratégico.

O §4º permite ao Prefeito alterar o plano estratégico que ele mesmo elaborou, desde que se justifique por escrito e se divulgue amplamente.

O §5º dispõe que as “metas das áreas de resultado” serão elaboradas e fixadas “levando-se em conta” a promoção do desenvolvimento ambiental, social e economicamente sustentável, conforme critérios estabelecidos em seis incisos separados do texto por parêntese (e não por traço). Tais critérios, em geral, são repetições de princípios e normas programáticas já inscritos na Lei Orgânica, precipuamente no título das Políticas Municipais.

O §6º manda o Prefeito, tal qual o §3º manda o Poder Executivo, fazer ampla divulgação do relatório de execução do plano estratégico, mas agora “ao final de cada ano”.

Estes os acréscimos propostos ao art. 107. Na sequência, sugere-se o acréscimo de dois novos parágrafos ao art. 254, que trata da iniciativa privativa do Poder Executivo para propor leis que estabelecerão o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual. Em um dos parágrafos sugeridos se pretende que as Leis de Diretrizes Orçamentárias, assim com maiúsculas, incorporem elementos do tal plano estratégico, quais sejam as “iniciativas estratégicas” e “indicadores e metas quantitativas por área de resultado”. No outro, sugere que os restantes elementos do plano estratégico, “objetivos do governo” e “diretrizes setoriais”, devam ser incorporados ao projeto de plano plurianual.

Por fim, ao art. 270, §2º, I, que lista os quatro instrumentos constitucionais de caráter global para execução do planejamento municipal, que são o plano diretor, o plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e o orçamento anual, pretende acrescer o “Plano Estratégico”, assim com maiúsculas.


II – VOTO DO RELATOR




Preliminarmente, não podemos nos furtar a fazer considerações sobre a regularidade desta proposta de emenda à Lei Orgânica. As Constituições Federal e Estadual, como também a Lei Maior de nosso Município, são claras, unívocas e insofismáveis quando regulam o processo legislativo de sua própria alteração, atribuindo legitimidade para tal. Naquilo que nos interessa no momento, cite-se que pode ser emendada a Lei Orgânica mediante proposta do Prefeito ou de um terço, no mínimo, dos Vereadores. Quem propõe é proponente, também chamado de autor da proposição. É quem deflagra o processo legislativo e tem legitimidade constitucional para tal. A presente proposição vem como de autoria de um único Vereador, que fez uma transcrição, em nome próprio, de projeto de autoria legítima do Prefeito. E nem se diga que as rubricas ilegíveis lançadas à margem em apoiamento, sem referência ao nome do parlamentar, substituem ou fazem as vezes de autoria. Parece-nos cristalino que quem faz proposta (na dicção da Lei Orgânica) é proponente, e sendo proponente deverá figurar como autor, para que se ateste legitimidade. Apoiamento não é autoria; quem apóia não é proponente. As Leis Maiores exigem a autoria de, no mínimo, dezessete Vereadores, para legitimar o processo. Devemos tratar a Lei Orgânica com a solenidade e o respeito devidos. Neste sentido, preliminarmente, reputamos difícil aceitar que proposta de emenda à Lei Orgânica de um único Vereador possa prosperar, e por via de conseqüência o processo todo estaria a merecer saneamento.

Como tivemos oportunidade de mencionar ao relatar a matéria, a origem remota desta proposição é uma cópia mal adaptada da Emenda nº 30 à Lei Orgânica do Município de São Paulo, de 27/02/2008, que veio à luz como fruto de circunstâncias específicas da experiência e do processo político, social e cultural daquela Cidade. Circunstâncias estas que não se encontravam, como ainda não se encontram, em nossa Cidade de São Sebastião do Rio de Janeiro. Fato que por si já fulmina de artificial, e por conseguinte ineficaz, a transposição acrítica da norma para nosso ambiente político, social e cultural. Lá em São Paulo a norma nasceu do amadurecimento de entidades da sociedade civil em torno do intenso debate público envolvido na elaboração e aprovação do Plano Diretor e da frustração decorrente do descumprimento de promessas de campanha pelo candidato eleito para a Prefeitura. Nasceu então o “Programa de Metas” como instrumento de comunicação e compromisso do Prefeito com entidades da sociedade civil e com os cidadãos em geral. Diga-se de passagem, hoje uma peça exangue e em rota de esvaziamento, em vias de tornar-se mais uma obrigação formal. Este Substitutivo nº 1 trocou “Programa de Metas” por “Plano Estratégico”, mas o espírito subjacente que o anima continua o mesmo. Se não, vejamos.

O caput do art. 107-A, que se pretende enxertar à nossa Lei Orgânica, manda o Prefeito apresentar um plano estratégico de sua gestão até o final de junho do seu primeiro ano de governo. Mas apresentar para quem? E sob que forma? Como projeto de lei a ser aprovado pela Casa Legislativa? Seria uma ressurreição do finado Plano de Governo? Ou seria uma apresentação num talk show ou entrevista coletiva?

Quer ainda que tal plano contenha quatro elementos: 1) objetivos do governo; 2) diretrizes setoriais; 3) iniciativas estratégicas e 4) indicadores e metas quantitativas para cada uma das áreas de resultado da Administração Municipal. Pretende que tal conteúdo observe as diretrizes da campanha eleitoral e seus objetivos, bem como as diretrizes e demais normas do Plano Plurianual. Veja que estranho. Como contemplar diretrizes e objetivos de uma campanha eleitoral num plano de gestão qualificado de estratégico? Campanha eleitoral é uma processo de mobilização social numa competição pelo voto popular. O seu objetivo é a vitória eleitoral, ou, para alguns, o debate e a conscientização política. Talvez tenha-se querido dizer o programa de governo apresentado pela campanha vitoriosa, mas não disse. Pior, pretende que o plano estratégico de gestão, a ser “apresentado” até o final de junho do primeiro ano de mandato, observe as normas do Plano Plurianual, que, entretanto, de acordo com a Lei Orgânica e como todos sabemos, somente deverá ser proposto pelo Prefeito à Câmara Municipal no segundo semestre do seu primeiro ano de mandato, para ter vigência por quatro anos. Será possível que o proponente queira que o plano estratégico de gestão de um Prefeito observe as normas do Plano Plurianual aprovado na gestão anterior? Ou está subjacente uma certa noção de continuidade e reeleição (como foi o caso paulista da administração Kassab em 2007)? Marque-se aqui que o original paulista faz menção, não ao Plano Plurianual, mas sim ao Plano Diretor, que tem vigência decenal e é a peça que funda o processo de planejamento municipal. Por sinal, lembre-se que em São Paulo eles designam e tratam aquilo que conhecemos simplesmente como plano diretor como Plano Diretor Estratégico. Bem diferente de nossa realidade carioca, a demonstrar o artificialismo da transposição de regras e da tentativa de adaptar a cópia. Por aqui, nosso plano diretor já completou a maioridade (18 anos) e claudica ainda no limbo do processo de planejamento integrado municipal, herança maldita de administrações passadas. O proponente parece pretender consolidar a situação e omitiu completamente a referência ao plano diretor em sua proposição.

O §1º do art. 107 enxertado quer que o plano seja amplamente divulgado por todas as mídias e meios, inclusive a “mídia imprensa”, e quer que seja publicado no Diário Oficial no 181º dia da posse do Prefeito, nem mais, nem menos. Mesmo se o fatídico 181º dia cair em sábado, domingo ou feriado? Mesmo se o plano estiver pronto em noventa dias? Com certeza melhor ficaria se houvesse a preposição “até” no texto, mas não há, prejudicando sua hipotética eventual futura aplicação. O §1º, assim como o §3º, com seu relatório semestral, e o §6º, com seu relatório anual, todos ordenando ampla divulgação por todos os meios e mídias, confirmam a perspectiva de que o que se pretende, de fato, é prover o Prefeito de um instrumento de comunicação com entidades da sociedade civil obrigatório, ao largo desta Casa de representação política da cidadania carioca. Exatamente como ocorreu na capital paulista, mas lá em função de circunstâncias políticas, sociais e culturais específicas, que não existem aqui no Rio de Janeiro, nem serão criadas a partir da vigência do enxerto à Lei Orgânica que se propõe. Aqui não temos organizações como “Nossa São Paulo” (uma das combativas defensoras da emenda aprovada na capital paulista) e que tais; a sociedade se organiza e expressa por outras vias. O fortalecimento da centralidade da representação política a ser exercida por esta Casa é nosso desafio. Mesmo o §2º, que manda o Poder Executivo promover, do 181º ao 210º dia da posse do Prefeito (isto equivale aproximadamente a julho do primeiro ano de mandato) audiências públicas sobre um plano estratégico de gestão já anteriormente elaborado e divulgado, “para promover e aprofundar a democracia participativa”, confirma-o como instrumento de comunicação e divulgação. Afinal, que participação é essa se o plano já estaria pronto? E a própria Lei Orgânica, no art. 270, garante a participação da sociedade na fase de elaboração dos instrumentos de planejamento.

O §4º, ao exigir que o Prefeito justifique por escrito alterações no plano estratégico, e evidentemente também as divulgue por todos os meios e mídias, parece trazer implícita a idéia de que tal plano seria uma espécie de contrato firmado com a sociedade, derivado de compromissos programáticos estabelecidos na disputa eleitoral, confirmando-o mais como um instrumento de comunicação e divulgação, e menos propriamente como instrumento de gestão e planejamento. Ora, os compromissos eleitorais e o monitoramento e avaliação da gestão do Prefeito se dão por diversas vias, e as bases da comunicação do Prefeito com a sociedade devem ser de sua exclusiva alçada e ônus, haja ou não uma Lei Orgânica mandando ele se comunicar a partir de um instrumento que o proponente chama de plano estratégico.

O §10, que se pretende acrescer ao art. 254 da Lei Orgânica de nossa Cidade, manda que as leis de diretrizes orçamentárias incorporem dois elementos do conteúdo que se quer dar ao tal plano estratégico: indicadores e metas quantitativas por área de resultado e iniciativas estratégicas. Ora, o conteúdo das leis de diretrizes orçamentárias está definido na Constituição Federal (e vem repetido na Constituição Estadual e na própria Lei Orgânica), com comandos esparsos na lei complementar de que trata seu art. 163, I, até que se edite a lei complementar de que trata seu art. 165, §9º. Concretamente e naquilo que nos interessa no momento, a lei de diretrizes orçamentárias estabelece metas para ações prioritárias a serem contempladas com dotação na posterior lei orçamentária anual. E estas ações são desdobramentos de programas estabelecidos na lei que aprova o plano plurianual. Os indicadores são atributos destes programas. Área de resultado é um conceito derivado de metodologias de planejamento e desenvolvimento de organizações privadas (unidade de negócios) que foi exitosamente introduzido no Plano Plurianual 2010-2013 proposto pelo Prefeito e aprovado por esta Casa, com o sentido de agregar e dar coerência finalística a programas e ações, independente da estruturação da administração municipal por órgãos. Iniciativas estratégicas representam conceito inicialmente introduzido no Plano Plurianual 2010-2013, mas que foram abandonados em sua Lei de Revisão em favor do conceito de programas estratégicos, que nada mais são que projetos estruturantes. Sendo assim, meta quantitativa de área de resultado não cabe em lei de diretrizes orçamentárias, que trata de meta de ações dos programas estabelecidos no plano plurianual; da mesma forma, os indicadores de área de resultado, visto que indicadores são “termômetros” de monitoramento e avaliação de programas estabelecidos no plano plurianual, e área de resultado é conceito abstrato para dar inteligibilidade e coordenação a programas e ações, próprio de instrumento de planejamento de médio prazo, o que não é o caso das diretrizes orçamentárias, que são anuais. Quanto às inciciativas estratégicas, o óbvio é que as diretrizes orçamentárias observem o estabelecido no plano plurianual e no plano diretor, sítios mais apropriados para disciplinar tais iniciativas, se for o caso. Portanto, pretender que a lei de diretrizes orçamentárias incorpore estes elementos não faz sentido. A menos que se considere que a incorporação é do “espírito” de tais elementos do sugerido plano estratégico. Além disso, este §10, como redigido, suprime a liberdade decisória do Poder Legislativo, haja vista que o plano estratégico é ato do Prefeito, e a aprovação da lei de diretrizes orçamentárias é prerrogativa exclusiva da Câmara Municipal.

O §11, proposto ao art. 254, este sim é coerente, pois aponta para a incorporação dos dois outros elementos do sugerido plano estratégico ao projeto de plano plurianual. Coerente seja sob o aspecto temporal, seja sob o aspecto lógico, a parte considerações de mérito.

Por último, o proponente quer acrescer uma alínea ao art. 270, §2º, I, da Lei Orgânica de nossa Cidade, para que passemos a ter cinco instrumentos de planejamento de caráter global: plano diretor, plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual e plano estratégico. O que significa divergir da rota constitucional para navegar por mares tormentosos. Sabemos que a administração de nossa Cidade no momento está apenas em sua terceira experiência de plano plurianual e que a duras penas vem superando desafios e desenvolvendo metodologia de elaboração, execução, avaliação e articulação da tríade plano plurianual-diretrizes orçamentárias-orçamento anual. O plano diretor, que é o instrumento de mais longo prazo fornecedor das bases de todo processo de planejamento municipal, infelizmente ainda se encontra à deriva (diferentemente de São Paulo...) e não logramos desenvolver um modo de articulá-lo, de fato, à tríade mencionada e a um processo permanente de monitoramento, discussão e avaliação integrada. Acrescer a obrigatoriedade de mais um instrumento é multiplicar desnecessariamente as dificuldades. Marque-se que o rol onde se pretende incluir o plano estratégico é composto de instrumentos aprovados por lei, porém o plano estratégico seria ato do Prefeito. Enxertaríamos um estranho no ninho e avacalharíamos a sistemática da Lei Orgânica.

Temos a exata noção da importância que teve o chamado processo de planejamento estratégico que envolveu a atual administração municipal no seu primeiro ano, tendo resultado num plano estratégico divulgado em 2009. O processo teve enormes méritos na dinamização e revitalização da administração municipal, espraiando resultados já palpáveis inclusive na tríade plano plurianual-diretrizes orçamentárias-orçamento anual, porém infelizmente ainda não atingiu o plano diretor. Mas caminhamos na rota certa e cremos que assim deva continuar. O processo de planejamento estratégico, ou qualquer outro instrumento de gestão, deve permanecer na alçada discricionária do Prefeito, como delegatário responsável pela administração pública municipal indicado pelo voto popular. Já nos dão bastante trabalho e ainda temos uma longa trilha de aperfeiçoamento a percorrer com o quarteto constitucional plano diretor-plano plurianual-diretrizes orçamentárias-orçamento anual. O que esperamos e devemos exigir é que os instrumentos de gestão escolhidos pelo Prefeito, o atual e os futuros, promovam o desenvolvimento organizacional da Prefeitura e impactem na qualidade das leis e nas políticas públicas implementadas, irradiando assim efeitos positivos na capacidade de prover mais e melhores serviços e no relacionamento entre os Poderes e com toda a sociedade.

A matéria em apreciação desestrutura um sistema que com esforços coletivos ao longo dos anos vem se buscando aperfeiçoar, não trará benefícios eventualmente esperados da obrigação dos Prefeitos de “apresentarem” um plano estratégico e tem potencial de transformar nossa Lei Orgânica num monstrengo incompatível com nossas tradições culturais. Deixemos os Prefeitos, atual e futuros, escolherem seus instrumentos de gestão e comunicação com a sociedade. E nos concentremos em aperfeiçoar os instrumentos que a Constituição nos dá, buscando sempre as melhores políticas em prol da sociedade carioca, sem cópias e artificialismos.

O voto é FAVORÁVEL COM EMENDAS.



Sala da Comissão, 27 de dezembro de 2010.



VEREADOR PROFESSOR UÓSTON
RELATOR





III - CONCLUSÃO

A Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira, em reunião realizada no dia 27 de dezembro de 2010, conheceu e aprovou o voto do relator, Vereador Professor Uóston, FAVORÁVEL COM EMENDAS ao Substitutivo nº 1 ao Projeto de Emenda à Lei Orgânica nº. 4/2009, ambos de autoria do Vereador Paulo Messina.


Sala da Comissão, 27 de dezembro de 2010.

Vereador PROFESSOR UÓSTON
Presidente

Vereador JORGINHO DA S.O.S Vereadora ANDREA GOUVÊA VIEIRA
Vice-Presidente Vogal



EMENDA SUPRESSIVA 1

Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Substitutivo nº 1 ao Projeto de Emenda à Lei Orgânica nº 4/2009.
Suprima-se o art. 1º.


Sala da Comissão, 27 de dezembro de 2010


Vereador PROFESSOR UÓSTON
Presidente

Vereador JORGINHO DA S.O.S Vereadora ANDREA GOUVÊA VIEIRA
Vice-Presidente Vogal


EMENDA SUPRESSIVA 2


Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Substitutivo nº 1 ao Projeto de Emenda à Lei Orgânica nº 4/2009.

Suprima-se o art. 3º.

Sala da Comissão, 27 de dezembro de 2010

Vereador PROFESSOR UÓSTON
Presidente


Vereador JORGINHO DA S.O.S Vereadora ANDREA GOUVÊA VIEIRA
Vice-Presidente Vogal



EMENDA MODIFICATIVA 3


Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Substitutivo nº 1 ao Projeto de Emenda à Lei Orgânica nº 4/2009.


A ementa do Substitutivo nº 1 passa a ter a seguinte redação:


‘ACRESCENTA PARÁGRAFO AO ART. 254 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO’



Sala da Comissão, 27 de dezembro de 2010


Vereador PROFESSOR UÓSTON
Presidente


Vereador JORGINHO DA S.O.S Vereadora ANDREA GOUVÊA VIEIRA
Vice-Presidente Vogal



EMENDA MODIFICATIVA 4


Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Substitutivo nº 1 ao Projeto de Emenda à Lei Orgânica nº 4/2009.


O art. 2º passa a ter a seguinte redação, renumerando-o para art.1º:

‘Art. 1º - Fica acrescentado ao art. 254 da Lei Orgânica do Município um parágrafo com a seguinte redação:

“§ 10 O plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual observarão as iniciativas estratégicas e as diretrizes setoriais estabelecidas no plano diretor, sendo avaliadas a efetividade por indicadores e a eficácia pelo alcance de metas quantitativas.” ‘

Sala da Comissão, 27 de dezembro de 2010

Vereador PROFESSOR UÓSTON
Presidente


Vereador JORGINHO DA S.O.S Vereadora ANDREA GOUVÊA VIEIRA
Vice-Presidente Vogal


EMENDA MODIFICATIVA 5


Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Substitutivo nº 1 ao Projeto de Emenda à Lei Orgânica nº 4/2009.


A cláusula de vigência do Substitutivo nº 1 fica renumerada para art. 2º.



Sala da Comissão,27 de dezembro de 2010

Vereador PROFESSOR UÓSTON
Presidente


Vereador JORGINHO DA S.O.S Vereadora ANDREA GOUVÊA VIEIRA
Vice-Presidente Vogal

EMENDAS SUPRESSIVAS 1 E 2 - EMENDAS MODIFICATIVAS 3 A 5 AO SUBSTITUTIVO Nº 1

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