Ofício

EMENTA:

RECURSO CONTRA DESPACHO DO PRESIDENTE, PUBLICADO NO DIÁRIO DA CÂMARA MUNICIPAL NO DIA 9 DE ABRIL DE 2007, ÀS PÁGS. 32 A 34, REFERENTE A PROJETO DE LEI DE MINHA AUTORIA, QUE "ESTABELECE TRATAMENTO TRIBUTÁRIO DIFERENCIADO PARA IMÓVEIS DESTINADOS À HABITAÇÃO POPULAR E PARA IMÓVEIS PRESERVADOS

RECURSO Nº
Rio de Janeiro, 11 de Abril de2007

Vimos, na forma regimental, apresentar

RECURSO

Contra Despacho de autoria do Presidente da Mesa Diretora desta Casa, publicado no Diário da Câmara Municipal no dia 9 de abril de 2007, às págs. 32 a 34, referente a Projeto de Lei de minha autoria, que "Estabelece tratamento tributário diferenciado para imóveis destinados à habitação popular e para imóveis preservados", pelas razões expostas a seguir.

As Razões do Recurso

O texto atual da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro, no que se refere à iniciativa privativa do Prefeito para apresentação de projetos de lei, é incompatível com a Constituição Federal. E, quanto a este aspecto, não podem inovar os Estados membros e os Municípios, como entendem de forma robusta a doutrina e a jurisprudência pátrias. Nesse sentido apontam, respectivamente, Alexandre de Moraes, Hely Lopes Meirelles e José Nilo de Castro:

"As referidas mat

érias cuja discussão legislativa dependem da iniciativa privativa do Presidente da República (CF, art. 61, § 1°) são de observância obrigatória pelos Estados membros que, ao disciplinar o processo legislativo no âmbito das respectivas Constituições estaduais, não poderão afastar-se da disciplina constitucional federa"!, (in Direito Constitucional. 9a ed. p. 514, São Paulo: Atlas. 2001)

"A Constitui

ção Federal dedica uma seção inteira ao processo legislativo, estabelecendo príncípiois e normas gerais sobre elaboração das leis, iniciativa, discussão, votação, sanção e promulgação ou veto. É previsão constitucional destinada a oferecer estrutura e solidez ao princípio da independência dos Poderes. As regras do processo legislativo oferecem balizamento para a atuação do Poder Legislativo em sua função própria, sendo um dos meios garantidores da independência e harmonia dos Poderes.

As regras gerais que veiculam os princípios do processo legislativo são impositivas para as três esferas de governo. A legislação local não pode restrígí-las nem ampliá-las. São dispositivos inarredáveis, considerados de importância primordial para a regência das relações harmónicas e independentes dos Poderes. Dizem respeito à própria configuração do Estado, em seu modelo de organização política, retraçado pela nova ordem constitucional. Dele, o Município, como integrante da Federação, não pode se afastar", (in Direito Municipal Brasileiro. 13a ed. p. 639, São Paulo: Malheiros, 2003)

"Os princípios norteadores do processo legislativo, de que cogitam os artigos 59 e seguintes, até 69, da Constituição Federal, aplicam-se aos Estados e aos Municípios, como o ciclo e o procedimento ds feituras das leis, a saber: a iniciativa, a tramitação no Legislativo, a deliberação, o quorum, a sanção (expressa ou tácita), o veto, e a promulgação. A moldura paradigmática está na Constituição Federal"." (in Direito Municipal Positivo. 3a ed. p. 128, Belo Horizonte: Del Rey, 1996)

Da mesma forma se pronunciou o Supremo Tribunal Federal, em diversos julgados, como os que se seguem:

A jurisprud

ência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que as regras básicas do processo legislativo da Constituição Federal, entre as quais as que estabelecem reserva de iniciativa legislativa, são de observância obrigatória pelos estados-membros. (ADIN 1470 /ES).

A Constituição do Brasil, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno (artigo 25, caput), impõe a observância compulsória de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legisladoí estadual não pode validamente dispor sobre matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. (ADIN 2750/ES)

Fixado o entendimento no sentido de que tanto os estados-membros quanto os municípios devem observar exatamente as regras de processo legislativo presentes na Constituição da República, cabe apenas, para o deslinde das questões ora sob debate, conferir se o rol de matérias que a Lei Orgânica Municipal atribui à
iniciativa privativa do Prefeito coincide ou não com o rol constitucional, um omar minimamente atento observará que a LOM alterou substancialmente esse rol, porquanto a Constituição Federal reserva basicamente à iniciativa privativa as leis que tratam de servidores e cargos, de organização administrativa e das chamadas leis orçamentarias (orçamento anual, diretrizes orçamentarias e plano plurianual). Já na LOM, encontram-se ainda as seguintes matérias reservadas á iniciativa do Prefeito:

Matérias	Dispositivos da Lei Orgânica
políticas, planos e programas municipais, locais e setoriais de desenvolvimento.	inciso III do artigo 44
operações de crédito e dívida pública	inciso II do artigo 44
concessão de subvenção ou auxílio	alínea c do inciso II doartigo 71
matérias que, de qualquer modo, aumentem a despesa pública	alínea c do inciso II doartigo 71
concessão de isenções e anistias fiscais e remissão de dívidas de créditos tributários	inciso V do artigo 44
matéria financeira e orçamentaria	inciso X do artigo 44

Aqui, por se tratar de recurso contra decisão que obstou o andamento do processo legislativo referente um projeto de lei específico, a análise adstringir-se-á ao dispositivo que fundamenta a decisão, qual seja, o que atribui ao Prefeito Municipal, de forma privativa, a iniciativa de leis que disponham sobre "concessão de isenções e anistias fiscais e remissão de dívidas de crédito tributários" (inciso V do artigo 44).

Este dispositivo, além da não constar das determinações da Constituição Federal, carrega consigo o peso de sua origem autoritária. Esta reserva foi introduzida pela primeira vez em nossos textos constitucionais pelo Estado Novo, na malfadada Constituição de 1937. Basta a leitura do dispositivo de então para constatar seu conteúdo anti-democrático:

Art. 64. A iniciativa dos projetos de lei cabe, em princ

ípio, ao Governo. Em todo caso, não serão admitidos como objeto de deliberação projetos ou emendas de iniciativa de qualquer das Câmaras, desde que versem sobre matéria tributária ou que de uns ou de outras resulte aumento de despesa.

§ 1°. A nenhum membro de qualquer das Câmaras caberá a iniciativa de projetos de lei. A iniciativa só poderá ser tomada por um terço de Deputados ou de membros do Conselho Federal.

Essa lógica autoritária que até os dias de hoje repercute e embaça a exata percepção do tema foi bem notada pelo Professor Edílio Ferreira:

"Para o Tribunal de Justi

ça do Estado de Santa Catarina, é concorrente a iniciativa para leis de natureza tributária. A privatividade conferida ao Executivo caracterizou períodos dominados pelos governos chamados autoritários (Constituições de 1937, 1967 e 1969)." (ABC

do Vereador, 2a ed., Forense, p. 78)

A Constituição de 1988 restabeleceu o devido equilíbrio entre os Poderes mediante restauração da regra geral da iniciativa concorrente e previsão de exceções que se referem à matérias cujo planejamento guarda relação intrínseca com o Poder Executivo. Não é o caso da disposição sob comento. Tanto assim que o Supremo Tribunal Federal, em Ação Direta de Inconstitucionalidade - Medida Cautelar - ADIMC-2304/RS, proferiu decisão unânime que consolida nosso entendimento:

EMENTA

" /. Processo legislativo: matéria tributária: inexistência de reserva de iniciativa do Executivo, sendo impertinente a invocação do art. 61, § 1°, II, b, da Constituição, que diz respeito exclusivamente aos Territórios Federais.

Cabe citar o posicionamento do eminente doutrinador e Professor de Direito Tributário Roque António Carrazza, no seguinte sentido:

"Em matéria tributária, porém, vale, a respeito, o art. 61, caput, da CF: a iniciativa das leis tributárias - exceção feita ao Territórios (que, no momento, não existem, mas que são de iniciativa privativa do Presidente da República, ex vi do art. 61, §1°, in fine,
da CF) - é ampla, cabendo, pois, a qualquer memoro ao Legislativo, ao Chefe do Executivo, ao cidadãos etc." (in Curso de Direito Constitucional Tributário, 5a ed., Malheiros, 1993, p. 176).

No mesmo sentido já se manifestou o festejado administrativista pátrio, Professor Diógenes Gasparini. Diz ele:

conquanto se tenha a mat

éria orçamentaria constitucionalmente vinculada ao Poder Executivo a este não se encontra concedida, em caráter exclusivo privativo, a matéria tributária, visto não se encontrar expressamente excepcionado pelo § 1°, do art. 61, e tampouco figurar entre as atribuições privativas do Chefe do Executivo (art. 84). Destarte, não sendo privativa ou vinculada, insere-se na regra geral da iniciativa concorrente."

(citado em obra da lavra de João Jampaulo Júnior, intitulada: O Processo Legislativo Municipal, Editora de Direito, Leme, pg. 76).

O caráter impositivo da simetria com o texto constitucional afasta qualquer conjectura acerca da melhor interpretação da disposição inserta na LOM. A norma é inconstitucional simplesmente porque não reflete a Carta Magna. E foi exatamente essa incompatibilidade/inconstitucionalidade que me conduziu a apresentar Projeto de Emenda à Lei Orgânica (PELOM n° 12/2006) com a finalidade de restabelecer a devida compatibilidade entre a Lei Orgânica e a Constituição no que concerne à iniciativa.

Por fim, é importante notar que ao expedir o ato ora recorrido o Presidente desta Casa Legislativa agiu de modo formalmente adequado, já que de fato a Lei Orgânica Municipal prescreve a competência privativa do Prefeito para impulso inicial de projetos de lei que disponham sobre "concessão de isenções e anistias fiscais e remissão de dívidas de crédito tributários" (inciso V do artigo 44). Porém, há que se considerar que as atribuições da Presidência passam, necessariamente, pela preservação das funções e prerrogativas do Poder Legislativo e pela guarda, em seu âmbito de atuação, da Constituição Federal, tanto assim que o próprio precedente regimental em que se baseia o ato recorrido refere-se à hipótese em que "o processo legislativo seja deflagrado por Vereador e o objeto normativo da matéria contemple assunto que, por força do mandamento constitucional, seja de iniciativa privativa do Prefeito " (grifou-se). Ora, não há "mandamento constitucional" que respalde as disposições pertinentes previstas na LOM. São estas que colidem com as normas constitucionais em vigor, daí a
imperiosidade de sua alteração e, enquanto tal não se opera, de meaiaas que preservem as competências do Poder Legislativo, ao invés da adoção da conduta contrária, sob a égide da mera presunção de validade das normas (porque ainda não judicialmente declaradas inconstitucionais).

E não se diga que a iniciativa seria reservada ao Chefe do Executivo em razão da repercussão das medidas tributárias na ordem orçamentaria, pois já prevalece também o entendimento de que a bastaria adiar-se a eficácia da medida para o exercício seguinte, de forma a que as novas Leis de diretrizes orçamentarias e do orçamento anual compatibilizem-se com a nova ordem tributária. Nesse sentido, vale transcrever as lições de Kyioshi Harada:

fato de a receita tribut

ária integrar o orçamento não pode conduzir à confusão entre o tributo e o orçamento, e, consequentemente, entre a norma tributária e a norma orçamentaria.

Orçamento, na opinião unânime dos autores - aliás, isto está dito na nossa carta magna - é lei que contém previsão de receitas e fixação de despesas, programando a vida económica e financeira do Estado, por um certo período de tempo. É lei de natureza concreta. Integra objeto de Direito Financeiro, que nada tem a ver com a relação jurídica entre Estado e contribuintes, própria da norma tributária, que se caracteriza pela generalidade e abstração. O destinatário imediato da norma orçamentaria ou de Direito Financeiro não é o particular, mas o agente público, ao passo que, o destinatário imediato da norma tributária ou de Direito Tributário é o contribuinte ou o responsável tributário."

"Não há prescrição de iniciativa do Executivo ou de iniciativa privativa do Presidente da República em matéria tributária a não ser em relação a Territórios, conforme letra b do inciso II do § 1° do art. 61 da CF, onde se refere à matéria tributária e orçamentaria, circunstância que, por si só, revela tratar-se de coisas distintas.

(...)

Positivamente, inconfund

íveis as leis orçamentarias, de iniciativa exclusiva do Executivo, e leis tributárias, de iniciativa do Executivo e do Legislativo.

Assim, quando o Legislativo toma iniciativa de lei em matéria tributária descabe falar em vício de inconstitucionalidade formal, isto é. em usumacão de competência privativa do Executivo no
que tange à deflagração do processo legislativo." (Boletim de Direito Municipal n° 4/93, Editora NDJ, São Paulo, pp. 429 e ss.)

Por tais motivos, venho requerer a V.Exa. se digne reconsiderar a decisão, determinando a regular tramitação do Projeto de Lei, ou, caso assim não entenda, que remeta a questão à apreciação do Plenário, como determina a norma regimental pertinente.