EMENTA:

RECURSO CONTRA 2 DESPACHOS DO PRESIDENTE A PROJETOS DE LEI DE AUTORIA DA VEREADORA ASPÁSIA CAMARGO QUE "DISPÕE SOBRE A GRATUIDADE DAS LIGAÇÕES TELEFÔNICAS FEITAS PARA RECLAMAÇÕES, SUGESTÕES E INFORMAÇÕES ACERCA DE SERVIÇOS PÚBLICOS MUNICIPAIS " E " DETERMINA A DISPONIBILIZAÇÃO, NOS TERMINAIS E PARADAS DOS ÔNIBUS MUNICIPAIS, DA IDENTIFICAÇÃO DAS LINHAS E DE SEUS ITINERÁRIOS".

Vimos, na forma regimental, apresentar
RECURSO

Contra dois Despachos de autoria do Presidente da Mesa Diretora desta Casa, publicados no Diário da Câmara Municipal no dia 29 de março de 2007, às págs. 6 e 7, referentes a dois Projetos de Lei de minha autoria, o primeiro que "Determina a disponibilização, nos terminais e paradas dos ônibus municipais, da identificação das linhas e de seus itinerários" e o segundo que "Dispõe sobre a gratuidade das ligações telefónicas feitas para reclamações, sugestões e informações acerca de serviços públicos municipais", pelas razões expostas a seguir.
Preliminarmente, cabe afirmar que a decisão ora recorrida exarada pelo Exmo. Presidente da Câmara Municipal do Rio de Janeiro carece da necessária motivação. Seja qual for a natureza que se lhe atribua - ato de governo ou ato administrativo - certo é que a motivação apresenta-se como requisito de sua validade, à vista de sua condição de pressuposto de aferição de outros princípios, como o da legalidade, da finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, do contraditório, entre outros.
Acerca da motivação, ensina o prof. Celso António Bandeira de Mello:
"Dito princípio implica para a Administração o dever de justificar seus atos, apontando-lhes os fundamentos de direito e de fato, assim como a correlação lógica entre os eventos e situações que deu por existentes e a providência tomada, nos casos em que este último aclaramento seja necessário para aferir-se a consonância da conduta administrativa com a lei que lhe serviu de arrimo " (in Curso de Direito Administrativo, 4a edição, n. 57. Ed Malheiros. 1992).
A decisão ora atacada restringe-se a mencionar o item l, letra a, do Precedente Regimental 37 como seu fundamento, mas tal dispositivo regimental tem caráter apenas indicativo quanto ao procedimento a ser seguido pela Presidência diante de inconstitucionalidades formais ou materiais evidentes:
1. Afora a flagrante inconstitucionalidade enunciada no Precedente Regimental n° 36, incorrem também no mesmo vício legiferante, inscrito no inciso I do art. 194 do Regimento Interno, os projetos legislativos de conteúdo substantivo coercitivo de indubitável inconstitucionalidade, ilegalidade ou anti-regimentalidade, porquanto:
a. o processo legislativo seja deflagrado por Vereador e o objeto normativo da matéria contemple assunto que, por força do mandamento constitucional, seja de iniciativa privativa do Prefeito ou da Mesa Diretora, respectivamente, a teor do art. 71, incisos I e n, da Lei Orgânica do Município e do seu art. 55, inciso IV;
Ora, a menção a tal dispositivo demonstra-se de todo insuficiente para definir, de forma inquestionável, qual o fundamento mesmo da Decisão em tela, ou seja, quais as matérias que constituem objeto dos citados Projetos e que, no entendimento da Presidência, são reservadas à iniciativa do Poder Executivo, sendo indispensável para tanto apontar o(s) respectivo(s) dispositivo(s) da Lei Orgânica que descreve(m) a(s) matéria(s) pretensamente reservada(s).
Sem a devida motivação, resta inibido o próprio direito ao recurso, cujas razões têm por base exatamente a inconstitucionalidade de dispositivos previstos na lei orgânica municipal que, indevidamente, alargam o rol de matérias cuja iniciativa de lei é privativa do Chefe do Poder Executivo. Mas a determinação do dispositivo a ser atacado por este recurso depende, obviamente, da determinação do dispositivo em que se funda a decisão ora recorrida - e este não se conhece pois ausente da decisão. Não obstante o fato de que tal omissão importa na invalidação do próprio ato, não deixarei de apresentar o devido recurso, mesmo que baseado em "motivações plausíveis", tendo em vista que o interesse maior aqui em pauta, que extrapola a mera consecução dos projetos de lei devolvidos, é a preservação do campo competencial legislativo dos vereadores e, em última instância, do princípio constitucional da senaracão dos Poderes.
As Razões do Recurso
O texto atual da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro, no que se refere à iniciativa privativa do Prefeito para apresentação de projetos de lei, é incompatível com a Constituição Federal. E, quanto a este aspecto, não podem inovar os Estados membros e os Municípios, como entendem de forma robusta a doutrina e a jurisprudência pátrias. Nesse sentido apontam, respectivamente, Alexandre de Moraes, Hely Lopes Meirelles e José Nilo de Castro:
"As referidas matérias cuja discussão legislativa dependem da iniciativa privativa do Presidente da República (CF, art. 61, § 1°) são de observância obrigatória pelos Estados membros que, ao disciplinar o processo legislativo no âmbito das respectivas Constituições estaduais, não poderão afastar-se da disciplina constitucional feder a" l. (in Direito Constitucional. 9a e d. p. 514, São Paulo: Atlas, 2001)
"A Constituição Federal dedica uma seção inteira ao processo legislativo, estabelecendo princípiois e normas gerais sobre elaboração das leis, iniciativa, discussão, votação, sanção e promulgação ou veto. É previsão constitucional destinada a oferecer estrutura e solidez ao princípio do independência dos Poderes. As regras do processo legislativo oferecem balizamento para a atuação do Poder Legislativo em sua função própria, sendo um dos meios garantidores da independência e harmonia do& Poderes.
As regras gerais que veiculam os princípios do processo legislativo sãc impositivas para as três esferas de governo. A legislação local não pode restrigí-las nem ampliá-las. São dispositivos inarredáveis, considerados de importância primordial para a regência das relações harmónicas e independentes dos Poderes. Dizem respeito à própria configuração do Estado, em seu modelo de organização política, retraçado pela nova ordem constitucional. Dele, o Município, como integrante da Federação, não pode se afastar", (in Direito Municipal Brasileiro. 13a ed. p. 639, São Paulo: Malheiros, 2003)
"Os princípios norteadores do processo legislativo, de que cogitam os artigos 59 e seguintes, até 69, da Constituição Federal, aplicam-se aos Estados e aos Municípios, como o ciclo e o procedimento ds feituras das leis, a saber: a iniciativa, a tramitação no Legislativo, a deliberação, o quorum, a sanção (expressa ou tácita), o veto, e a promulgação. A moldura paradigmática está na Constituição Federal"." (in Direito Municipal Positivo. 3a ed. n. 128. Belo Horizonte: Del Rev. 1996}
Da mesma forma se pronunciou o Supremo Tribunal Federal, em diversos julgados, como os que se seguem:
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que as regras básicas do processo legislativo da Constituição Federal, entre as quais as que estabelecem reserva de iniciativa legislativa, são de observância obrigatória pelos estados-membros. (ADIN1470 / ES)
A Constituição do Brasil, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno (artigo 25, caput), impõe a observância compulsória de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode validamente dispor sobre matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. (ADIN 2750 /ES)
Fixado o entendimento no sentido de que tanto os estados-membros quanto os municípios devem observar exatamente as regras de processo legislativo presentes na Constituição da República, cabe apenas, para o deslinde das questões ora sob debate, conferii se o rol de matérias que a Lei Orgânica Municipal atribui à iniciativa privativa do Prefeito coincide ou não com o rol constitucional. Um olhar minimamente atento observará que a LOM alterou substancialmente esse rol, porquanto a Constituição Federal reserva basicamente à iniciativa privativa as leis que tratam de servidores e cargos, de organização administrativa e das chamadas leis orçamentarias (orçamento anual, diretrizes orçamentarias e plano plurianual). Já na LOM, encontram-se ainda as seguintes matérias reservadas á iniciativa do Prefeito:



Matéria	Dispositivo da	Lei Orgânica
políticas, planos e programas municipais, locais e setoriais de desenvolvimento.	inciso III do artigo 44
operações de crédito e dívida pública	inciso II do artigo 44
concessão de subvenção ou auxílio	alínea c do inciso II do	artigo 71
matérias que, de qualquer modo, aumentem a despesa pública	alínea c do inciso II do	artigo 71
concessão de isenções e anistias fiscais e remissão de dívidas de créditos tributários	inciso V do artigo 44
matéria financeira e orçamentaria	inciso X do artigo 44

Aqui, por se tratar de recurso contra decisão que obstou o andamento do processo legislativo referente a dois projetos de lei específicos, a análise adstringir-se-á ao dispositivo que, aparentemente, fundamenta a decisão, qual seja, o que atribui ao Prefeito Municipal, de forma privativa, a iniciativa de leis que " de qualquer modo, aumentem a despesa pública" (alínea c do inciso II do artigo 71).
Este dispositivo, além da não constar das determinações da Constituição Federal, carrega consigo o peso de sua origem autoritária. Esta reserva foi introduzida pela primeira vez em nossos textos constitucionais pelo Estado Novo, na malfadada Constituição de 1937. Basta a leitura do dispositivo de então para constatar seu conteúdo anti-democrático:
Art. 64. A iniciativa dos projetos de lei cabe, em princípio, ao Governo. Em todo caso, não serão admitidos como objeto de deliberação projetos ou emendas de iniciativa de qualquer das Câmaras, desde que versem sobre matéria tributária ou que de uns ou de outras resulte aumento de despesa.
§ 1°. A nenhum membro de qualquer das Câmaras caberá a iniciativa de projetos de lei. A iniciativa só poderá ser tomada por um terço de Deputados ou de membros do Conselho Federal.
Tendo sido abandonada esta fórmula pela Constituição de 1946, retornou, sintomaticamente, exatamente por um outro instrumento ditatorial, o Ato Institucional n° 2, de 26 de novembro de 1965, que assim dispôs:
Art. 4°. Ressalvada a competência da Câmara dos Deputados e do Senado e dos Tribunais Federais, no que concerne aos respectivos serviços administrativos, compete, exclusivamente, ao Presidente da República a iniciativa das leis que criem cargos, funções ou empregos públicos, aumentem vencimentos ou a despesa pública e disponham sobre afixação
Após, essa disposição que consagrava a absoluta predominância do Poder Executivo, foi reiterada pela Constituição de 1967:
Ari. 60. E da competência exclusiva do Presidente da República a iniciativa das leis que:
/-...;
// - criem cargos, Junções ou empregos públicos ou aumentem vencimentos ou a despesa pública;
A Constituição de 1988 restabeleceu o devido equilíbrio entre os Poderes mediante restauração da regra geral da iniciativa concorrente e previsão de exceções que se referem à matérias cujo planejamento guarda relação intrínseca com o Poder Executivo. Não é o caso da disposição sob comento. E no que concerne à preservação do planejamento orçamentário inerente aos projetos de iniciativa privativa, a Constituição Federal refere-se, no art. 63, "ao aumento da despesa prevista". Significa dizer que nos projetos cuja iniciativa é reservada ao Chefe do Poder Executivo, por força de disposições constitucionais expressas (art. 61, § 1° e art. 165) o poder de emenda dos parlamentares fica sujeito aos limites quantitativos estabelecidos para as despesas previstas nos tais projetos.
Assim, mesmo se, por amor ao debate, fosse considerada constitucional a norma municipal que estabelece a privatividade da iniciativa de projetos "que aumentem a despesa pública", tal disposição não poderia ser interpretada de forma a vedar a iniciativa, por parte dos vereadores, de quaisquer projetos que redundem em despesas. Se válida fosse a disposição legal da LOM, caberia apenas verificar se projetos dos vereadores resultariam em aumento da "despesa prevista" no orçamento, ou seja, se as despesas relativas ao projeto poderiam ou não ser suportadas pelo orçamento em vigor, com suas dotações originais. Se assim não fosse, o aue restaria aos membros do Poder Leeislativo ?
Mas o caráter impositivo da simetria com o texto constitucional afasta qualquer conjectura acerca da melhor interpretação da disposição inserta na LOM. A norma é inconstitucional simplesmente porque não reflete a Carta Magna. E foi exatamente essa incompatibilidade/inconstitucionalidade que me conduziu a apresentar Projeto de Emenda à Lei Orgânica (PELOM n° 12/2006) com a finalidade de restabelecer a devida compatibilidade entre a Lei Orgânica e a Constituição no que concerne à iniciativa.
Por fim, é importante notar que ao expedir o ato ora recorrido o Presidente desta Casa Legislativa agiu, quanto a seu mérito, de modo formalmente adequado, já que de fato a Lei Orgânica Municipal prescreve a competência privativa do Prefeito para impulso inicial de projetos de lei que " de qualquer modo, aumentem a despesa pública" (alínea c do inciso II do artigo 71). Porém, há que se considerar que as atribuições da Presidência passam, necessariamente, pela preservação das funções e prerrogativas do Poder Legislativo e pela guarda, em seu âmbito de atuação, da Constituição Federal, tanto assim que o próprio precedente regimental em que se baseia o ato recorrido refere-se à hipótese em que "o processo legislativo seja deflagrado por Vereador e o objeto normativo da matéria contemple assunto que, por forca do mandamento constitucional, seja de iniciativa privativa do Prefeito "(grifou-se). Ora, não há "mandamento constitucional" que respalde as disposições pertinentes previstas na LOM. São estas que colidem com as normas constitucionais em vigor, daí a imperiosidade de sua alteração e, enquanto tal não se opera, de medidas que preservem as competências do Poder Legislativo, ao invés da adoção da conduta contrária, sob a égide da mera presunção de validade das normas (porque ainda não judicialmente declaradas inconstitucionais).
Por tais motivos, venho requerer a V.Exa. se digne reconsiderar a decisão, determinando a regular tramitação dos Projetos de Lei, ou, caso assim não entenda, que remeta a questão à apreciação do Plenário, como determina a norma regimental pertinente.
Plenário Teotônio Villela, 2 de abril de 2007

VEREADORA ASPÁSIA CAMARGO

Código	20071101103	Autor	VEREADORA ASPÁSIA CAMARGO
Protocolo		Mensagem
Regime de Tramitação	Ordinária

Observações:

Comissões a serem distribuidas

01.:Comissão de Justiça e Redação

TRAMITAÇÃO DO OFÍCIO Nº

TRAMITAÇÃO DO OFÍCIO Nº

Cadastro de Proposições Data Public Autor(es) Ofício 01103/2007 RECURSO CONTRA 2 DESPACHOS DO PRESIDENTE A PROJETOS DE LEI DE AUTORIA DA VEREADORA ASPÁSIA CAMARGO QUE "DISPÕE SOBRE A GRATUIDADE DAS LIGAÇÕES TELEFÔNICAS FEITAS PARA RECLAMAÇÕES, SUGESTÕES E INFORMAÇÕES ACERCA DE SERVIÇOS PÚBLICOS MUNICIPAIS " E " DETERMINA A DISPONIBILIZAÇÃO, NOS TERMINAIS E PARADAS DOS ÔNIBUS MUNICIPAIS, DA IDENTIFICAÇÃO DAS LINHAS E DE SEUS ITINERÁRIOS". => 20071101103 04/04/2007 Vereadora Aspásia Camargo Distribuição => 20071101103 => Comissão de Justiça e Redação => Relator: Sem Distribuição => Recurso => Parecer: Sem Parecer